此稿根據(jù)作者在2018年4月27日生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心第五期“中國環(huán)境戰(zhàn)略與政策大講堂”上的演講節(jié)選整理而成;該文稿被中國人民大學書報文獻中心《生態(tài)環(huán)境與保護》2018年11期“環(huán)境法規(guī)與政策”專欄全文轉摘。
1 對環(huán)境政策的理解
1.1 環(huán)境政策政治性很強
所謂政策，是指政府或執(zhí)政黨、社會政治團體、組織等根據(jù)國家、區(qū)域或本單位的實際情況，制定的一些代表其意志，以一種權威形式發(fā)布，在一定歷史時期達到的目標、行動原則、工作方式、采取的步驟、措施等。政策實際上是領導和管理一個區(qū)域、一個單位、處理某些事情的手段，其實效性隨著情況不斷變化，比較靈活。政策有正確的，也有錯誤的;執(zhí)行的效果有好也有壞。環(huán)境政策的選擇和制定與以下因素有關：一是制定政策的團體或個人對環(huán)境問題產(chǎn)生根源的認識水平，以及對當前環(huán)境狀況的了解程度，這決定了制定政策的原則、方法和一些基本考慮。二是一個國家或區(qū)域，政治、經(jīng)濟、社會、技術等條件的限制。
1.2 環(huán)境政策目的性很明確
首先制定環(huán)境政策最基本的目的是為了保護和改善環(huán)境。保護和改善環(huán)境是為了增進人類的健康和福祉，促進代際公平，不僅是我們這一代人，還有下一代的健康幸福。其次是為了激勵預防和減輕環(huán)境損害。對預防和保護環(huán)境給予激勵，對造成環(huán)境損害的各種行為進行懲處，均不可偏廢。第三是為了豐富對自然生態(tài)環(huán)境的認識，提高人民的科學素養(yǎng)和精神品味。好的環(huán)境政策對對象的認識要到位、要科學，才有利于生態(tài)保護和建設。第四是為了促進經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境變化相協(xié)調(diào)。隨著人類社會尤其是經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境肯定要相應變化。我們無法回到幾千年前，甚至不可能回到幾十年前。一種看法是“純自然”是最好的，這是不現(xiàn)實，也是不科學的。人是自然的一部分，不能把人和自然簡單對立起來。人類社會發(fā)展與自然環(huán)境相適應，達到均衡才最重要，這也有利于人類的長遠發(fā)展。
1.3 環(huán)境政策原則性很強
從污染防治角度講，環(huán)境政策應考慮六方面的原則：一是預防為主。預防比治理成本低、效率高。二是“污染者負擔”體現(xiàn)公平公正精神。三是公眾廣泛參與。每個人都有可能對環(huán)境產(chǎn)生影響，公眾的廣泛參與體現(xiàn)每個人的環(huán)境責任。四是綜合施策，平衡環(huán)境政策對經(jīng)濟社會的影響是決策的關鍵。五是防范風險，政策的出臺不能加大環(huán)境風險，采取的對策應追求損失最小化。六是節(jié)約和循環(huán)利用的原則。應仿照生態(tài)系統(tǒng)的特點，人類生產(chǎn)生活產(chǎn)生的廢棄物只能在生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)生產(chǎn)者、消費者、分解者之間循環(huán)利用，最終被自然凈化。為此，防治污染的基本原則是不向環(huán)境排放對其有害而又無法自凈的物質(zhì)。
2 環(huán)境政策的沿革
從1973年開始到2017年全國一共開了7次全國性的環(huán)境保護會議，今年要開第8次了。前邊6次都叫“全國環(huán)境保護會議”，第7次改成“全國環(huán)境保護大會”，名稱的變化體現(xiàn)了環(huán)保工作聲勢變“大”。除了1973年第一次會議到1983年第二次會議相隔了10年，其余歷次都是每隔4-6年左右開一次。
2.1 五次環(huán)保機構的大變革
1973年成立了國家級的環(huán)保機構——國務院環(huán)境保護領導小組辦公室(簡稱國環(huán)辦)。領導小組正副組長分別由國務院領導余秋里、谷牧擔任，領導小組由十幾個單位領導參與組成。辦公室是廳(局)級架構，最早設在國家計委，后又并到國家建委，共三個處十幾個人，分別是綜合處、規(guī)劃處和科技處。當時國環(huán)辦沒有主任，有幾位副主任。1978年上半年開始擴編的時候，調(diào)甘肅省領導李超伯同志任國家建委副主任兼國環(huán)辦主任。我是1978年底進國環(huán)辦的，當時國環(huán)辦持續(xù)擴編。這種變化一直持續(xù)到1982年，從1973年算跨度為9年。
1982年國家機構改革撤建委成立建設部時，曲格平副主任提出環(huán)境保護是較大的一塊工作且相對獨立，在機構名稱中應該有所體現(xiàn)，于是改為“城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部”，把環(huán)保體現(xiàn)出來了。在城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部下設環(huán)境保護局，設有7個處，曲格平任局長。那時候我在自然保護處。1984年，成立了國家環(huán)境保護局，仍然歸建設部管理，還是廳局級單位，編制擴充到了120人，設有17個處室，同時成立了國務院環(huán)境保護委員會。
1988年機構改革與建設部徹底分開，成立直屬國務院的國家環(huán)境保護局。1988年全國機構改革變動比較大，環(huán)保是新事物，中編辦對當時環(huán)保局應有的職責、機構設置都不太清楚，于是參考國外經(jīng)驗提出了“三定”的概念，即先定職責，再定機構，最后定編制。曲格平局長就主動請纓在環(huán)保局做機構改革試點。1988年曲主任組織了一個班子，解振華任組長，我任副組長，我們兩人帶著七八個人研究了幾個月，拿出了國家環(huán)保局的“三定”方案。方案規(guī)劃了一個500多人規(guī)模的國家環(huán)保局，包括有什么職能、設多少個司處，每個處多少職位以及每個職位的職責都非常明確。中編辦同志一看太大不行，后經(jīng)與各方溝通，核定了10個內(nèi)設機構，行政編制315人，但分期到位，第一期只有一百多人。
1998年是國家機構改革力度最大的一年，國家環(huán)保局成為國家環(huán)?？偩?，升格為正部級單位。在撤銷了如機械部、化工部等一大批部委的同時，環(huán)保局是唯一升格的單位。當時機構改革總的思路是將所有委員會納入正常的政府管理，于是國務院環(huán)境保護委員會也于同年撤銷。當時改革的方案很多，例如林業(yè)方面的森林自然保護等職責是否并入環(huán)保有多爭議。時任總理朱镕基對環(huán)保十分重視，環(huán)?？偩謽I(yè)務編制沒有受國家總的消減行政機構形勢影響而是加以強化的。宋瑞祥、祝光耀、王心芳等幾位部長就是這時候從精簡的部委調(diào)任環(huán)?？偩诸I導的。對環(huán)保工作熟悉且相對年輕的解振華出任環(huán)?？偩志珠L。
1988年成立國家環(huán)保局，1998年成立總局，2008年成立國家環(huán)保部，2018年成立生態(tài)環(huán)境保護部，國家環(huán)保機構變化每10年一個臺階。2008年成立環(huán)境保護部的時候，我已經(jīng)從行政職務退下來任全國政協(xié)委員了。當時記者采訪我，對成立環(huán)保部有什么感受?我說是件好事，很高興，終于成了國務院組成部門，權威更大，國際交往也更方便。但是如果環(huán)保部早成立10年可能更好，環(huán)境也會更好一些。
2.2 六個國務院發(fā)布的決定
第一個決定是1981年2月24日批準的《國務院關于在國民經(jīng)濟調(diào)整時期加強環(huán)境保護工作的決定》。這個決定發(fā)布在國民經(jīng)濟調(diào)整時期，改革開放市場轉型，環(huán)境問題比較突出，“決定”提出了搞好北京、杭州、蘇州、桂林的污染治理。當時鄧小平同志陪著外賓去桂林參觀，發(fā)現(xiàn)桂林已經(jīng)受污染了，鄧小平同志指示：這么好的地方搞污染了，將來怎么可好?所以開始治理桂林。蘇州有個造紙廠把寒山寺前的京杭大運河污染得很嚴重，國際游客反映很強烈。我們?nèi)ツ钦{(diào)研，寫了一篇通訊《被污染的天堂》發(fā)表在《光明日報》上，引起了領導重視。于是確定了北京、杭州、蘇州、桂林幾個重點治理的城市。此外，“決定”還提出在大學開設環(huán)境專業(yè)，培養(yǎng)環(huán)保人才等，這是很有遠見的。
第二個決定是1984年5月8日國務院印發(fā)的《關于環(huán)境保護工作的決定》，這個“決定”是很全面的，其中要求各地方人民政府成立相應的環(huán)保機構。這樣地方的環(huán)保機構相繼建立起來了。為什么在這時特別強調(diào)相關部委和各地方政府都要成立環(huán)保機構，因為1982年以前國家環(huán)保機構叫國環(huán)辦，掛著國務院的牌子，地方都很重視，地方的環(huán)保局、監(jiān)測站、科研所等機構都成立起來了。1982年機構改革后，名字變成一個了“局”，地方機構都紛紛降格或者撤銷。所以，“決定”里明確要求地方建立機構，這說明環(huán)境政策跟國家的大局勢緊密聯(lián)系在一起。李鵬總理在1983年全國環(huán)保會議上的講話，講到三大政策：預防為主、誰污染誰治理、加強環(huán)境管理，把環(huán)境保護提到基本國策的地位。提到三個建設，即經(jīng)濟建設、城鄉(xiāng)建設、環(huán)境建設;三個同步，即同步規(guī)劃、同步設計、同步施工;三個統(tǒng)一，即經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一?！皼Q定”相應明確嚴格執(zhí)行“三同時”，還提出了環(huán)保的幾條資金渠道。
第三個決定是1990年12月5日國務院頒布的《關于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》。這是1989年開完第三次全國環(huán)保會議的成果，是1984年決定的加強版。強調(diào)了自然開發(fā)利用中要重視環(huán)境保護，首次提出環(huán)境保護的目標責任制，這說明環(huán)保的目標責任制很早已在中央層面提出了。
1996年7月開了第四次全國環(huán)境保護會議，8月3日發(fā)布了第四個決定《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》。這項決定提了10項要求，第一是環(huán)境質(zhì)量的行政領導負責制，進一步明確行政領導的環(huán)保責任。在九十年代中期就提出了實施污染物排放總量控制，提出一控雙達標。那時候宋健是國家環(huán)保主管領導，他對環(huán)境問題看得很深，當時淮河污染很重，于是提出一控雙達標。一控就是環(huán)境污染、生態(tài)惡化的趨勢要基本控制，為此污染物排放總量要控制;雙達標就是企業(yè)排放污染物必須達到標準、重點城市環(huán)境質(zhì)量按功能區(qū)達到標準?，F(xiàn)在來看，當時這一提法還是很先進，很有前瞻性，它促使一些地方重視環(huán)境標準，采取措施努力爭取達標。
第五個決定發(fā)于2005年。2002年以電視電話會的形式召開了第五次全國環(huán)保工作會議，先請幾個地方介紹情況，然后朱镕基總理講話。他當時提出了一個口號“把環(huán)境保護擺到同發(fā)展生產(chǎn)力同樣重要的位置上”，環(huán)境保護跟發(fā)展并重，要按經(jīng)濟規(guī)律辦事。會后一直到2005年才發(fā)《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，共6個方面32條。當時胡錦濤同志任總書記，環(huán)保形勢非常嚴峻，提出落實科學發(fā)展觀，推動協(xié)調(diào)發(fā)展，強調(diào)在在環(huán)境容量有限、自然資源供給不足而經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)實行優(yōu)化開發(fā)，堅持環(huán)境優(yōu)先。提出地方政府和部門主要負責人為環(huán)保第一責任人，而且把環(huán)保納入領導班子考核內(nèi)容，并做為選拔獎懲的依據(jù)。
第六個是2011年10月17日發(fā)布了《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》。2007年召開第六次全國環(huán)保大會。大會提出三個轉變和環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟增長，將環(huán)保的重要性提到了很高的位置。2011年10月國務院發(fā)布文件后，接著同年12月召開了第七次全國環(huán)保大會，李克強同志講話，提出在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展，經(jīng)濟轉型發(fā)展是否有成效要看環(huán)境是否改善。
3 環(huán)境管理和決策對政策研究工作的啟示
3.1 環(huán)境政策研究工作要考慮連貫性
我國環(huán)境保護工作起步并不晚，一些基本的政策和一些重要方針很早就提出了，只是隨著認識不斷深化，要求也不斷提高，給環(huán)境政策賦予了新的含義。比如排污收費是1978年提出，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，很早就開始推動這方面工作。印象比較深的是1979年9月我去蘇州調(diào)研，當時地方環(huán)保局已經(jīng)征收了大約30萬元排污費。我們還旁聽了一起當?shù)胤ㄔ簩徟协h(huán)境污染的案件。1979年環(huán)保法剛剛頒布，蘇州一家企業(yè)把污水排到河里，致使下游的人中毒，于是中毒者家屬向法院提起訴訟，法院受理了此案件，這是第一次法院受理環(huán)境類訴訟案件。最后審判結果是追究開閘門排污工人的責任，判了三年，緩刑兩年。這應該是我國環(huán)境訴訟案件的開端，具有里程碑意義。
科研和人才培養(yǎng)具有連貫性。早在國環(huán)辦僅有三個處時就成立了科研處，很重視人才培養(yǎng)。1980年，在一次討論環(huán)?？蒲幸?guī)劃的會上，做了一個環(huán)?？萍计吣暌?guī)劃，預算大概4000多萬，那時候這是很大一筆錢，其中300多萬用于標準等課題研究，然后劃定了5、6個重點地方環(huán)保所加以扶持，其中有南京所、華南所、沈陽所等，后來南京所和華南所收歸城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部，沈陽所雙重管理了一段時間。許多大學從70年代末就開設環(huán)保專業(yè)，當時部屬長沙環(huán)保學校培養(yǎng)了不少人才，包括夏光主任在那當過老師。80年代初還建立了秦皇島環(huán)保干部學院。
在國際合作與環(huán)保宣傳方面也具有連貫性。李超伯同志就任國環(huán)辦主任后首次出訪日本，日本當時的國鳥朱鹮幾乎滅絕了，僅人工飼養(yǎng)了兩三只，聽說中國還有朱鹮，希望中國幫著找一找。李主任回來就安排此事，任務給了新成立的自然保護處。拿出30萬元經(jīng)費與中科院動物所合作，買了一輛吉普車，一名叫劉蔭增的動物學家?guī)Я艘粋€助手全國各地找朱鹮。第二年在陜西洋縣發(fā)現(xiàn)了7只，立即與地方林業(yè)、環(huán)保部門溝通，要求保護，禁止打鳥，過了幾年交給林業(yè)部門管理了。我國保護大熊貓對外合作最早是環(huán)保部門聯(lián)合WWF(世界自然保護基金會，其會標就是大熊貓)一起做的。WWF是改革開放以后第一個進入中國的國際非政府組織，在中國一直有活動，做了很多事。1979年WWF呼吁保護大熊貓，希望出資把大熊貓現(xiàn)狀調(diào)查一下。我們覺得是好事，同意合作。跟外交部報告后，認為非政府組織不能與國環(huán)辦簽協(xié)議，當時國環(huán)辦主任李超伯兼任中國環(huán)境科學學會第一任理事長，就讓WWF與學會進行了合作，成就了一段挺有趣的歷史，后來學會還承擔了麋鹿引進等國際合作。環(huán)保工作是不斷發(fā)展的，政策研究工作要想深入取得成績，就要圍繞重要方面、重要專題持續(xù)深入的開展，不能“狗熊掰棒子，掰一個丟一個”。
3.2 環(huán)境政策研究工作要考慮階段性
環(huán)境政策必須以黨和國家改革開放的重大思想為指導，與經(jīng)濟社會發(fā)展緊密相連，環(huán)境保護工作是伴隨著國家的進步而發(fā)展起來的。我國的環(huán)保工作可大體分成五個階段。
(1)第一階段
1973年到1983年，即第一次全國環(huán)保會議到第二次全國環(huán)保會議之間，這10年是現(xiàn)代意義上的環(huán)境保護啟蒙和起步階段。從這個意義上來講，我們的起步并不比發(fā)達國家晚多少，發(fā)達國家是上個世紀六、七十年代陸續(xù)開始，設立機構，制定法律。國際上1972年召開首次環(huán)境大會，我國1973年開的全國環(huán)保會議，1974年成立機構，1979年發(fā)布“環(huán)保法”。
(2)第二階段
1984年到九十年代初，大約有七八年的時間，即第二次全國環(huán)保會議以后，這是環(huán)保工作開拓、機構建設和制度初創(chuàng)的階段，從環(huán)保辦到部門內(nèi)環(huán)保局到國家環(huán)保局，制定了三大政策八項制度，1984年大氣法，1987年水污染防治法，1989年環(huán)保法正式發(fā)布等，與當時1983年宣布環(huán)保是基本國策相一致，機構、制度和法律開始陸續(xù)建立。
(3)第三階段
1992年到2005年，是環(huán)保工作機構和制度建設的發(fā)展階段。期間環(huán)境污染治理全面開展，提出可持續(xù)發(fā)展，提出保護環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，重點提出“三河”、“三湖”、“兩區(qū)”的保護，實行目標責任制，法制建設制修訂了大氣法、水法、環(huán)評法等，到2005年所有基本的環(huán)保法律都相繼出臺了。特別是“雙達標”的提出，雖然當時提出的目標不太符合實際，但至少淮河污染沒再繼續(xù)惡化并有所好轉。當時宋健去調(diào)研考察，村民都給他跪下來了。通過這些治理，雖然沒有完全達標，但是大大降低了污染程度。
(4)第四階段
2005年到2012年十八大以前，這個階段機構不斷完善、制度體系成型，開展了大規(guī)模城市環(huán)境基礎設施建設，為阻止環(huán)境污染形勢繼續(xù)惡化、部分地區(qū)和環(huán)境要素指標改善，打下了堅實的基礎。成立環(huán)境保護部，總量控制、定量考核非常嚴格，城市污染治理大規(guī)模展開，特別是污水處理廠和垃圾處理廠的建設大都從這時開始。“十一五”期間對環(huán)保的投入等于過去20多年對環(huán)保的總投入。污水處理率從百分之十幾提到百分之五十多，處理能力從每日6500萬噸提高到1.2億噸。
(5)第五階段
十八大以后到現(xiàn)在，提出以改善環(huán)境質(zhì)量為目標，加強生態(tài)文明建設，這是環(huán)保體制機制改革力度最大、逐步成型的階段。成立中央巡視組、環(huán)保督察組，環(huán)保體制機制的改革，強化地方黨委政府責任，加大對其履職的壓力，階段性成果非常明顯。
3.3 要認識到解決環(huán)境問題的艱巨性
1978年12月中央批準了五年控制、十年基本解決環(huán)境問題的計劃。當時大家雄心勃勃，可是污染發(fā)展也很快，對環(huán)境問題嚴重性了解不夠，對困難估計不足，導致計劃落空。1996年提出一控雙達標，要求到2000年所有企業(yè)污染物排放達標，各地方按功能區(qū)達標，過于超前，也未能實現(xiàn)。“十一五”規(guī)劃之前，多個五年計劃環(huán)境保護任務都沒有完成，特別是“十五”計劃(2000年到2005年)規(guī)定，SO2和COD各消減10%。實際上二氧化硫沒減反而增加了，COD同口徑僅下降百分之三點多，2008年第一次污染源普查結果出來，把農(nóng)業(yè)排放COD加進去，增加了近一倍。SO2增加很重要的就是燃煤大幅度增長，而且多年來環(huán)境統(tǒng)計數(shù)字常常不是從實際得來的，許多數(shù)據(jù)都是想當然，上年報SO2排放量50萬噸，那今年就少一點，于是48萬噸報上來了，實際已經(jīng)56萬噸了。所以統(tǒng)計數(shù)字跟實際理論核算的數(shù)字差別越來越大，我們請專家重新核算，最后算出來不但沒少，反而增加了。因為基礎數(shù)據(jù)的問題，所以“十五”計劃中的兩大主要指標均未完成?！笆晃濉遍_始大量投入，硬件設施上去了，才真正開始解決問題。特別是城市的污水處理等環(huán)境設施建設大大加快步伐。這里簡單說一個例子，制定“十一五”計劃的時候我分管計劃財務，當時為了避免“十五”那種情況，我們在分析經(jīng)濟增長很快、估算了經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境影響的基礎上，認為環(huán)境污染零增長已經(jīng)很了不起了，所以提出第一個方案是污染零增長。但中央定必須減10%，我們趕緊測算，提出必須保證很多條件和經(jīng)費才可能實現(xiàn)這個指標。后來中央領導說條件可以考慮，但是不能將具體經(jīng)費數(shù)寫入文件。于是“十一五”開始，環(huán)境治理有比較大的進展，也說明了過去對環(huán)境問題的艱巨性認識不足。
3.4 要重視方針政策執(zhí)行的研究
我們從國際上學習了很多比較好、比較前瞻的理念，據(jù)此制定政策，但是落實的不好。環(huán)保政策不落實有很多原因。第一個是認識原因。早期國務院的主要領導對環(huán)境問題認識很到位，決心也很大，而且講話講得很到位。上層認識是到了，可是到中下層，省市特別到基層都沒認識到，所以落實受到很大的阻力，當時社會上對搞環(huán)保的壓力也不大，那時候很多人認為冒點煙算什么?第二個是發(fā)展階段原因，還是發(fā)展優(yōu)先，GDP是硬道理，干部的主要任務是把GDP搞上去讓地方致富。第三個是決心問題，領導層下決心，把它變成制度化，而且認真實施不夠。十八大、十九大以后，為什么環(huán)保出現(xiàn)這么大的變化?應該說和習總書記的重視分不開，他把污染防治作為三大攻堅戰(zhàn)之一，并以前所未有的決心和力度推動這一工作。環(huán)保是一把手工程，黨委如果不重視，一把手不重視，很難解決。還有一個原因是社會參與不夠。老百姓或者污染受害者沒行動起來，督促企業(yè)和政府的環(huán)保工作，僅靠環(huán)保部門的人，地方政府壓力肯定小。國際上的環(huán)保工作很多靠公眾推動，美國公眾上街游行才有環(huán)境署的成立，日本也是公害病爆發(fā)，群眾抗議，促使政府行動。我們這么多年主要靠政府推動，公眾參與比較少，這與我國的體制有關。我們不建議采取對抗的方式，但如何引導公眾合理、有序參與環(huán)境保護法律制度的制定和執(zhí)行的監(jiān)督，是今后要解決的一個大課題。最后一個是體制機制原因。中國特色環(huán)保工作最重要是領導干部的環(huán)保責任。比如在城市環(huán)境綜合整治那段時間，當時把創(chuàng)建環(huán)保模范城市與領導干部責任制掛鉤，效果很好。要做到模范城市有很多指標，而且要有監(jiān)測數(shù)據(jù)說話，一旦不達標領導要負責任，影響其政績。一旦評上了模范城市，可將其作為政績大力宣傳?，F(xiàn)在中央環(huán)保督察，其重點就是落實領導干部環(huán)保責任制，效果就很明顯。
3.5 環(huán)境政策研究應該重視的一些新問題
第一，關于環(huán)境治理體系的建設，這應該是將來政策研究的重點。我們?nèi)嫔罨母锏目偰繕擞袃删湓?，一是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，二是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。環(huán)境保護深化改革的總目標也應該是環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這個課題是非常重要的政策研究。這里內(nèi)容很多，環(huán)境治理體系中政府、企業(yè)、社會這三方面，最薄弱的實際上是社會治理。我們對企業(yè)抓得非常緊，政府責任制抓得非常緊，但是社會這只腿弱，不平衡，是短板。公眾參與要依靠社會組織，所以要發(fā)展引導環(huán)保社會組織，要靠宣傳教育，要用政策手段把社會力量調(diào)動起來。
第二，關于循環(huán)經(jīng)濟的研究，包括循環(huán)型社會。前年我參加了一個世界未來委員會(WFC)組織的環(huán)保會議，一位德國代表提出循環(huán)城市建設概念，這在歐盟的環(huán)境政策中也曾提出。其中一是污染與人體健康的關系反映環(huán)境的價值，以保障人體健康作為環(huán)境立法的基礎。我們執(zhí)法的基礎是標準，而標準取的值是為了保障健康。定量研究才能出標準，出了標準才能制定法律，才能做到與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。二是產(chǎn)業(yè)生態(tài)學，這主要以產(chǎn)品生命周期評價作為基本工具，考慮其對環(huán)境的影響，包括面向環(huán)境友好的產(chǎn)品設計、產(chǎn)業(yè)共生、生產(chǎn)者責任延伸、綠色供應鏈、服務替代產(chǎn)品等方面。有些我們做了，有些還做得不夠。整個循環(huán)經(jīng)濟，包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城市，都應該是我們環(huán)境政策研究的重要出發(fā)點，最終應實現(xiàn)我們提出的綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展目標。
第三，對于環(huán)境形勢判斷的研究，要客觀判斷形勢，避免制定目標過高，無法實現(xiàn)。2002年到2004年開展了國家環(huán)境安全戰(zhàn)略研究，判斷二十一世紀頭20年即到2020年是我國環(huán)境安全面臨壓力最大的時期，也是環(huán)境保護的重要戰(zhàn)略機遇期?，F(xiàn)在是2018年，對未來環(huán)境形勢又如何判斷?未來五年，甚至到2035年，我們的環(huán)境形勢是什么?這個研判很重要，應該做。歷史開了一個小玩笑，我們做國家環(huán)境安全戰(zhàn)略報告研究，2005年上半年發(fā)布的報告，認為環(huán)境安全是一個大問題，社會應引起廣泛重視。結果2005年下半年就出現(xiàn)震驚中外的松花江水污染事故。將來還會有環(huán)境安全隱患問題，所以環(huán)境形勢的研究對政策制定至關重要。
第四，生態(tài)文明的理論研究。荷蘭有一本關于環(huán)境的書，提出可持續(xù)發(fā)展問題可以簡化控制三個變量，一個是能源，涉及溫室氣體，涉及到能源開采利用的環(huán)境問題，包括大氣污染。第二個是生物多樣性，這對維持生命支持系統(tǒng)必不可少，對防范環(huán)境風險也極為重要。第三是空間，包括空間各種要素的布局和質(zhì)量，包括濕地、景觀的保護等?？沙掷m(xù)要從數(shù)量到質(zhì)量的轉變。我們進步不能僅依靠自然資源，應該依靠人類的發(fā)明和創(chuàng)造力，讓科技使我們進步或者生活更幸福?，F(xiàn)在明顯的趨向過度消費和過量生產(chǎn)，生活節(jié)奏越來越快，流動性增加，這對環(huán)境帶來的壓力和影響巨大。綠色消費如何與正常消費結合?什么叫人和自然和諧?這都需要定量化的研究。
政策研究要注重繼承和發(fā)展的關系。我們應該站在前人的肩膀上，才能更上一層樓。社會科學研究和自然科學研究一樣，不能低水平重復，要把以前做的很多研究認真梳理一下。之前花了很多錢，組織了很多力量搞戰(zhàn)略研究，遺憾的是道理沒講透，成果也沒有很好的用起來。政策研究認真嚴謹?shù)膽B(tài)度很重要，真正把事情搞清楚、摸準了再出政策，比如如何評價當前的環(huán)境質(zhì)量變化問題，需要我們用科學態(tài)度實實在在地搞研究。長江后浪推前浪，相信你們年青人會有更好的研究成果，服務于我國的環(huán)境保護事業(yè)。
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作者：王玉慶，原國家環(huán)境保護總局副局長、黨組成員，從事環(huán)保工作整整40年。退休后擔任中國環(huán)境科學學會第六、七屆理事長，對環(huán)保科技發(fā)展有較深的研究。
發(fā)表：《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2018年第4期
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