黨的十八大以來(lái)中央一系列重大決策部署，把生態(tài)文明建設(shè)放在事關(guān)全面建成小康社會(huì)更加突出的戰(zhàn)略地位，十八屆三中全會(huì)更是首次確立了生態(tài)文明制度體系，按照“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路，闡述了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成及其改革方向、重點(diǎn)任務(wù)，提出建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

制度主要具有引導(dǎo)、規(guī)制、激勵(lì)和服務(wù)等功能，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“實(shí)行資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度，堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。為此，南京市認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央最新文件精神，以生態(tài)文明為發(fā)展導(dǎo)向，探索建立符合南京市市情的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。

南京市江南環(huán)保產(chǎn)業(yè)園生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)實(shí)景

南京市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施背景

2016年，南京全市生活垃圾清運(yùn)量及處置量日平均約7181噸/日。2014年前垃圾處理全部采用填埋方式，市級(jí)垃圾處理設(shè)施有水閣、轎子山、天井洼3座生活垃圾填埋場(chǎng)，總體存在無(wú)害化程度較低，垃圾資源化利用率不高，處理方式單一等問(wèn)題。為提高本市生活垃圾的減量化、資源化和無(wú)害化水平，迎接2014年青奧會(huì)的勝利召開(kāi)，南京市政府在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，明確以垃圾減量和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)為核心，在全市范圍內(nèi)強(qiáng)力推進(jìn)垃圾分類(lèi)，同步建設(shè)江南、江北兩個(gè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)園，全面提升南京垃圾處理水平。作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)園核心項(xiàng)目，江南、江北生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)項(xiàng)目于2011啟動(dòng)建設(shè)，經(jīng)反復(fù)選址比較，確定江南、江北焚燒廠(chǎng)分別在江寧區(qū)銅井鎮(zhèn)和浦口區(qū)星甸街道。

按照國(guó)外焚燒廠(chǎng)正常的建設(shè)流程，建設(shè)周期一般需要6-10年，但南京的2個(gè)焚燒廠(chǎng)建設(shè)刻不容緩、迫在眉睫，急需在2年內(nèi)建設(shè)完成。面臨著項(xiàng)目時(shí)間緊、任務(wù)重、手續(xù)辦理、規(guī)劃選址、征地拆遷等一系列棘手問(wèn)題，為確保如期完成建設(shè)任務(wù)，南京市相關(guān)部門(mén)迎難而上、加快組織、倒排工期、抓緊推進(jìn)，超常規(guī)地開(kāi)展各項(xiàng)工作。為有效破解“鄰避效應(yīng)”，鼓勵(lì)項(xiàng)目所在區(qū)、街鎮(zhèn)做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和外圍協(xié)調(diào)工作，南京市委市政府研究決策生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)實(shí)施環(huán)境補(bǔ)償，適當(dāng)彌補(bǔ)周邊地區(qū)因此導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的損失，力爭(zhēng)降低垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)、處置過(guò)程中對(duì)所在區(qū)域及周邊居民產(chǎn)生的各種負(fù)面影響，緩解由此引發(fā)的社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

鑒于此，南京市財(cái)政局、城管局等有關(guān)部門(mén)學(xué)習(xí)借鑒北京、上海等地的成功經(jīng)驗(yàn)，充分考慮市屬大型生活垃圾處置設(shè)施所在區(qū)(受償區(qū))的生態(tài)保護(hù)和發(fā)展機(jī)會(huì)成本，結(jié)合本市生活垃圾處置實(shí)際，研究制訂了《南京市生活垃圾大型處置設(shè)施生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》(征求意見(jiàn)稿)。

4、《南京市生活垃圾中轉(zhuǎn)和處置生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》主要內(nèi)容。

(1)明確責(zé)任主體：市城管局負(fù)責(zé)該辦法的組織實(shí)施和協(xié)調(diào)管理工作，統(tǒng)計(jì)核實(shí)各區(qū)生活垃圾處理量;市財(cái)政局負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的管理和核撥，牽頭組織對(duì)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)支出的檢查;受償區(qū)負(fù)責(zé)設(shè)施周邊市政配套、環(huán)境整治、生態(tài)補(bǔ)償、群眾關(guān)系協(xié)調(diào)處理等工作，并承擔(dān)相關(guān)維穩(wěn)責(zé)任。

(2)明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：將生活垃圾送入市級(jí)大型生活垃圾中轉(zhuǎn)和處置設(shè)施處置的區(qū)，需繳納生活垃圾環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，繳納標(biāo)準(zhǔn)為50元/噸。

(3)明確結(jié)算程序：每季度終了10個(gè)工作日內(nèi)，市城管局將上一季度各區(qū)進(jìn)入市級(jí)大型生活垃圾中轉(zhuǎn)和處置設(shè)施處理的生活垃圾量及應(yīng)繳納的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)函告各區(qū)政府及市財(cái)政局。各區(qū)應(yīng)在收到市城管局函10個(gè)工作日內(nèi)，向市財(cái)政局繳納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。如不能按時(shí)繳納，市財(cái)政局將通過(guò)財(cái)政體制統(tǒng)一結(jié)算。

(4)明確使用用途：生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)用于市級(jí)大型生活垃圾中轉(zhuǎn)和處置設(shè)施及周邊地區(qū)的生態(tài)環(huán)境美化和整治，市政配套設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，居民環(huán)境訴求補(bǔ)償和協(xié)調(diào)，生態(tài)環(huán)保宣傳和管理，其他生態(tài)補(bǔ)償事項(xiàng)。

(5)明確設(shè)施范圍：市級(jí)大型生活垃圾中轉(zhuǎn)和處置設(shè)施是指江南、江北環(huán)保產(chǎn)業(yè)園;城南、江北垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站;市級(jí)垃圾填埋場(chǎng)、餐廚垃圾處理廠(chǎng)、廚余垃圾處理廠(chǎng)、糞便處理廠(chǎng)等。

5、各區(qū)意見(jiàn)反饋。

為進(jìn)一步修改完善生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法，市城管局牽頭征詢(xún)了各區(qū)的反饋意見(jiàn)。在各區(qū)反饋意見(jiàn)中，有的區(qū)提出，垃圾處理場(chǎng)處置相關(guān)費(fèi)用由市級(jí)承擔(dān)，因此區(qū)級(jí)不應(yīng)該再負(fù)擔(dān)垃圾中轉(zhuǎn)和處置生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用;有的區(qū)提出，環(huán)境補(bǔ)償征收標(biāo)準(zhǔn)“一步到位”提到至50元/噸，區(qū)財(cái)政的壓力較大;有的區(qū)縣提出，機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)等單位產(chǎn)生的垃圾總量不應(yīng)由區(qū)屬地承擔(dān)，尤其是軍事機(jī)關(guān)有其獨(dú)立的運(yùn)行體系，其環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)由垃圾產(chǎn)生單位自行繳納或市相關(guān)部門(mén)按照其產(chǎn)生的垃圾量直接收取。

我們研究認(rèn)為，盡管這些意見(jiàn)確實(shí)有一定道理，但本政策方案的針對(duì)性是標(biāo)的十分明確。上述問(wèn)題，市、區(qū)兩級(jí)可從其他方面入手，統(tǒng)籌考慮、綜合平衡之后加以解決。

國(guó)內(nèi)外其他地區(qū)的做法

國(guó)內(nèi)外不少地區(qū)，對(duì)生活垃圾處置這類(lèi)的公益性項(xiàng)目，考慮到給所在區(qū)域及周邊居民帶來(lái)“負(fù)外部性”而進(jìn)行補(bǔ)償或回饋。

北京市對(duì)生活垃圾跨區(qū)處置收取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)。自2012年起，北京市垃圾產(chǎn)生區(qū)向處置區(qū)支付的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從每噸100元提高至150元(支付垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站所在的區(qū)縣15元，支付處置設(shè)施所在區(qū)縣135元)。該經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)，用于改善垃圾處置設(shè)施周邊環(huán)境，不向設(shè)施周邊居民發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)償。上述政策出臺(tái)后效果很好，各區(qū)縣紛紛主動(dòng)自建垃圾處置設(shè)施。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，位于焚燒廠(chǎng)服務(wù)區(qū)內(nèi)的各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府向縣政府繳納回饋金(1噸垃圾繳納最高不超過(guò)200元新臺(tái)幣)，再由縣政府撥交焚燒廠(chǎng)周邊一定范圍內(nèi)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府使用，限定用于提升居民生活環(huán)境質(zhì)量、提高教育文化水平、改善醫(yī)療保健條件、興建與管理維護(hù)公共設(shè)施、補(bǔ)償部分水費(fèi)、電費(fèi)等事項(xiàng)，并實(shí)行計(jì)劃管理。如發(fā)生大規(guī)模居民陳情反對(duì)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)現(xiàn)象，則收回已撥付的回饋金。政策實(shí)施后，設(shè)施周邊居民感到實(shí)惠，不再反對(duì)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

另外，日本在垃圾焚燒廠(chǎng)區(qū)內(nèi)建造利用垃圾焚燒余熱的溫水游泳館，以低廉票價(jià)向公共開(kāi)放，或?qū)幹迷O(shè)施周邊居民提供各種優(yōu)惠便利措施，推動(dòng)設(shè)施與周邊居民和諧相處。法國(guó)利用垃圾焚燒為周邊居民供電、供暖。

總體來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)外其他地區(qū)為避免強(qiáng)化設(shè)施所在區(qū)域及周邊居民將補(bǔ)償與設(shè)施的存在掛鉤，一般不采取現(xiàn)金支付、直接補(bǔ)償給個(gè)人的方式，而是通過(guò)為設(shè)施所在區(qū)域改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、公共基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)等途徑，為設(shè)施周邊居民提供各種生活便利、減免公共事業(yè)開(kāi)支等途徑，推動(dòng)設(shè)施與所在區(qū)域及周邊居民建立和諧關(guān)系。這些做法通過(guò)多年實(shí)踐，已經(jīng)取得較好的效果，對(duì)于本市建立生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)、處置環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制具有重要的借鑒意義。

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的一些思考

環(huán)境紅利時(shí)代已結(jié)束，環(huán)境修復(fù)時(shí)代正開(kāi)啟。建設(shè)生態(tài)文明，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，既是全面深化改革的重要內(nèi)容，又是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的核心任務(wù)，完全符合我國(guó)當(dāng)前和今后一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和深化改革的需要，符合人民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)根本利益。

南京市在生態(tài)市建設(shè)工作中堅(jiān)持把建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為一個(gè)重要的方面，在實(shí)際工作中研究制定了一些政策，取得了一定成效。但是，生態(tài)補(bǔ)償涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整，目前對(duì)生態(tài)補(bǔ)償原理性探討較多，針對(duì)具體地區(qū)、流域的實(shí)踐探索較少，尤其是缺乏經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)方法與政策體系。因此，有必要通過(guò)在重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)工作，探索建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源、補(bǔ)償渠道、補(bǔ)償方式和保障體系，為全面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供方法和經(jīng)驗(yàn)。

誠(chéng)然，和發(fā)達(dá)國(guó)家及國(guó)內(nèi)一線(xiàn)城市相比，南京市在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐上還存在很多不足之處。對(duì)此，南京市可借鑒國(guó)內(nèi)外其他地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)對(duì)現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償辦法的實(shí)施情況及反饋效果，從源頭著手，分階段、分步驟研究建立更符合南京市實(shí)際情況的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，逐步提高生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);并在實(shí)踐中嘗試成立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定期或不定期對(duì)相關(guān)部門(mén)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行考核，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并將考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金補(bǔ)償?shù)闹饕罁?jù)。

2015年1月1日，由南京市財(cái)政局、城管局制定的《南京市生活垃圾大型處置設(shè)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》開(kāi)始施行。該暫行辦法的出臺(tái)，將引導(dǎo)南京市環(huán)保產(chǎn)業(yè)園建設(shè)向固廢處理和綠色能源示范產(chǎn)業(yè)配套和集聚，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)園向廢棄資源再生利用規(guī)?；l(fā)展的“城市礦產(chǎn)”基地和靜脈產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的生態(tài)工業(yè)園方向發(fā)展，為進(jìn)一步提升南京市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)。

2016年11月10日，《南京市生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》施行，該辦法明確提出重要生態(tài)保護(hù)區(qū)域包括生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域、耕地、生態(tài)公益林、水利風(fēng)景區(qū)，并對(duì)大宗固體廢棄物處置所在區(qū)、生活垃圾等大型中轉(zhuǎn)和處置設(shè)施所在區(qū)、跨區(qū)的江河流域區(qū)及重點(diǎn)河流所在區(qū)實(shí)施橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

結(jié)語(yǔ)：建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于不斷完善政府對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼{(diào)控手段，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，動(dòng)員全社會(huì)積極參與。各地在具體實(shí)施時(shí)可因地制宜，逐步建立公平公正、積極有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，逐步加大補(bǔ)償力度，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹?、?guī)范化。

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