PPP模式作為政府與社會資本合作的一種模式，既能夠分擔(dān)投資風(fēng)險，又能保障社會投資者的基本收益，已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的一個重要創(chuàng)新。

生態(tài)環(huán)保類PPP項(xiàng)目在不斷發(fā)展的同時，部分項(xiàng)目出現(xiàn)了短期工程化、融資債務(wù)化、邊界模糊化等問題，導(dǎo)致在垃圾處理、污水處理等部分領(lǐng)域，出現(xiàn)了政府放出的PPP項(xiàng)目數(shù)量多，但生態(tài)環(huán)保企業(yè)積極性下降的情況。這些問題的出現(xiàn)是多方面原因?qū)е碌模渲幸粋€重要原因是缺乏對PPP項(xiàng)目的績效考核。

PPP項(xiàng)目績效考核是從政府角度根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用績效評價指標(biāo)、評價方法對社會資本（項(xiàng)目公司）所提供的公共服務(wù)質(zhì)量和效率進(jìn)行考核的一種方式，能夠促使各方在PPP項(xiàng)目中充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，不斷推動政府和社會資本雙方共同提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。為進(jìn)一步促進(jìn)生態(tài)環(huán)保PPP項(xiàng)目的良性發(fā)展，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效考核至關(guān)重要，筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面加以完善。

強(qiáng)化頂層政策指引

我國雖然有一些政策文件對PPP項(xiàng)目實(shí)施預(yù)算績效管理做出了規(guī)定，但都是原則性的考核內(nèi)容和結(jié)果運(yùn)用要求。在PPP項(xiàng)目支出（即政府付費(fèi)）績效評價，政府付費(fèi)項(xiàng)目支出績效目標(biāo)、績效指標(biāo)設(shè)計，借助社會第三方開展基礎(chǔ)性評價等方面，政策仍然處于空白狀態(tài)。

因此，從國家政策層面，一方面應(yīng)盡快出臺績效考核的具體管理辦法，包括PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)管理辦法、PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)與指標(biāo)體系設(shè)計指南、PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)評價操作規(guī)程等制度辦法，從而使績效考核目標(biāo)、原則、主體、方向、考核服務(wù)的對象等得以明確，同時形成PPP項(xiàng)目績效評價的基本框架、共性指標(biāo)。另一方面，要把PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)相關(guān)內(nèi)容補(bǔ)充進(jìn)原有的制度規(guī)定，如現(xiàn)行的物有所值報告、財政承受能力評估報告，從而強(qiáng)化定量、定性分析的質(zhì)量約束。

應(yīng)覆蓋全生命周期

PPP項(xiàng)目全生命周期包括項(xiàng)目設(shè)計、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)直至終止移交的全過程。這樣的過程一般而言都是長期的，使得PPP項(xiàng)目的風(fēng)險遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般項(xiàng)目，這就對社會資本的運(yùn)營管理能力提出較高要求。但在實(shí)踐中，卻存在PPP項(xiàng)目績效考核重建設(shè)輕運(yùn)營的現(xiàn)象。

因此，要建立涵蓋項(xiàng)目全生命周期的考核管理體系，形成一個包括項(xiàng)目目標(biāo)確立、建設(shè)觀念、行為過程、結(jié)果運(yùn)用等的完整考核鏈條，通過事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評價，對PPP項(xiàng)目進(jìn)行綜合評價。

事前階段要著重考量PPP交易結(jié)構(gòu)和整體方案的設(shè)計是否合理，事中階段要著重考量項(xiàng)目是否順利和有效，項(xiàng)目運(yùn)營期間要著重考量項(xiàng)目是否能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，在項(xiàng)目完結(jié)階段要著重對PPP項(xiàng)目開展諸如影響評價和成本收益分析的總結(jié)性評價。

完善具體考核制度

目前我國PPP項(xiàng)目績效考核工作存在著考核流于形式等問題，而其中一個重要原因是考核制度的不完善。這種不完善表現(xiàn)在指標(biāo)設(shè)定、評價方式、評價標(biāo)準(zhǔn)等多方面。

在績效考核指標(biāo)上，指標(biāo)體系不完整，而且指標(biāo)體系以定性指標(biāo)為主，使得主觀隨意性較強(qiáng)；在評價方法上，常用的專家調(diào)查法中，有時會出現(xiàn)專家隨意賦分的情況；在評價標(biāo)準(zhǔn)上，缺乏細(xì)節(jié)考量，影響考核的清晰性。這些不完善降低了考核結(jié)果的可信度， 影響績效考核的價值和意義。

因此，要從指標(biāo)設(shè)定、評價方法、評價標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行完善。在評價方法和指標(biāo)體系設(shè)置中，突出定量評價的內(nèi)容，既要圍繞著“預(yù)算紅線”進(jìn)行控制總量，又要通過對方案的比較提高配置效率，并按照成果導(dǎo)向提高運(yùn)營效率。在績效考核評價標(biāo)準(zhǔn)上，要充分考慮項(xiàng)目、行業(yè)的差異性特征，建立針對不同對象、不同階段、不同行業(yè)的績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)庫，并結(jié)合不同項(xiàng)目、行業(yè)的考核結(jié)果，及時對績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)庫進(jìn)行優(yōu)化，為后續(xù)項(xiàng)目的績效考核提供參考。

引入第三方績效評估機(jī)構(gòu)

按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定，我國PPP項(xiàng)目績效考核的主體是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，即政府方的代表，實(shí)踐中多數(shù)PPP項(xiàng)目也是這樣操作的。但是這種由政府方實(shí)施的績效考核模式，也面臨著一些尷尬，比如，政府方既是PPP項(xiàng)目的參與方也是評價者的身份困擾；政府方由于缺乏相關(guān)的專業(yè)知識和操作經(jīng)驗(yàn)，對社會資本方進(jìn)行績效考核略感力不從心等。

因此，PPP項(xiàng)目績效考核迫切需要引入第三方咨詢機(jī)構(gòu)。但由于第三方機(jī)構(gòu)的選擇將直接影響PPP項(xiàng)目績效考核的結(jié)果，從而影響PPP項(xiàng)目的實(shí)施效果，因此如何挑選專業(yè)、中立的第三方機(jī)構(gòu)至關(guān)重要。從資質(zhì)選擇上，要對第三方機(jī)構(gòu)的相關(guān)資質(zhì)進(jìn)行明確細(xì)致的規(guī)定，保證其專業(yè)性；從選擇程序上，政府聘請第三方機(jī)構(gòu)要通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)等采購程序，最大限度保證所選取機(jī)構(gòu)的中立性。

作者單位：遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部

原標(biāo)題:完善績效考核促進(jìn)環(huán)保PPP項(xiàng)目良性發(fā)展

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