7月18日，財(cái)政部、住建部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（下稱《通知》），其中提出，擬對政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施政府和社會資本合作（PPP）模式。

上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司董事長張燎向《華夏時(shí)報(bào)（公眾號：chinatimes）》記者表示，《通知》中提出新建項(xiàng)目一律優(yōu)先適用PPP，存量推薦轉(zhuǎn)型為PPP，此外還擴(kuò)大了行業(yè)內(nèi)涵，將補(bǔ)投資改為補(bǔ)運(yùn)營，強(qiáng)調(diào)按效付費(fèi)、塑造新的市場結(jié)構(gòu)等，看點(diǎn)很多。

“2002年，當(dāng)時(shí)的國家計(jì)委、建設(shè)部、國家環(huán)?？偩职l(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》，和今天這個(gè)文件的名字很像。但這一次，市場范圍由原來小的市政領(lǐng)域擴(kuò)大到農(nóng)村面源污染、餐廚垃圾、危險(xiǎn)廢棄物等，制度環(huán)境也由原來簡單的特許經(jīng)營管理辦法變成了整個(gè)的PPP頂層設(shè)計(jì)，增加了物有所值評價(jià)、地方預(yù)算管理制度等?？此仆粋€(gè)領(lǐng)域發(fā)力，實(shí)際上市場范圍更大了，制度環(huán)境也更好了，可能產(chǎn)生的影響也會更大?！彼硎?，“2002年后，污水、垃圾處理行業(yè)掀起了一個(gè)小高潮。這次文件發(fā)布后，潛在的市場影響力也不能低估。”

“新一輪PPP熱潮將至”

《通知》提出，政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式。有序推進(jìn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP模式。

對此，E20環(huán)境平臺PPP中心總監(jiān)湯明旺的理解是“新增加速+存量盤活”，他認(rèn)為新一輪污水、垃圾處理PPP熱潮將至。

“城市污水廠處理率早已超過90%，新建污水廠數(shù)量不會增加太多。‘有序推進(jìn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP模式’這句話份量十足，現(xiàn)有的污水處理廠轉(zhuǎn)型PPP是一塊大蛋糕?！睒I(yè)內(nèi)人士也表示，“感覺存量市場這個(gè)春姑娘忸怩著向我們走來了?！?/p>

不過，全國工商聯(lián)環(huán)境商會首席政策專家駱建華告訴《華夏時(shí)報(bào)（公眾號：chinatimes）》記者，污水、垃圾處理行業(yè)從2002年開始市場化改革，推行特許經(jīng)營模式（PPP模式之一），到現(xiàn)在已經(jīng)搞了十幾年了，所以大部分設(shè)施已經(jīng)市場化運(yùn)作；而市場化改革之前的存量項(xiàng)目其實(shí)也不多，“1998年開始建污水處理廠，2002年開始市場化改革，期間政府建的污水處理廠并沒有多少，因?yàn)橘Y金缺乏”。

桑德集團(tuán)董事長文一波也表示，即使存量市場打開，由于其屬于優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，競爭也會比較激烈，拼關(guān)系、拼價(jià)格，民企并不具備競爭優(yōu)勢。

在張燎看來，大家可能低估了《通知》的影響，它對下一步PPP市場規(guī)模的擴(kuò)大將起到比較大的促進(jìn)作用。首先，《通知》擴(kuò)大了市場范圍，原來污水、垃圾處理一般是指市政項(xiàng)目，而這一次則將農(nóng)村污水、農(nóng)業(yè)面源污染、環(huán)境修復(fù)、餐廚垃圾、危險(xiǎn)廢棄物品也納入了進(jìn)來，涉及的行業(yè)面大大擴(kuò)展了。

《通知》顯示，此次PPP模式的適用范圍很大，包括“政府以貨幣、實(shí)物、權(quán)益等各類資產(chǎn)參與，或以公共部門身份通過其他形式介入項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)或利益分配機(jī)制，且財(cái)政可承受能力論證及物有所值評價(jià)通過的各類污水、垃圾處理領(lǐng)域項(xiàng)目”。

其次，產(chǎn)業(yè)鏈條上，過去污水、垃圾處理指的都是終端設(shè)施，如污水處理廠、垃圾焚燒廠等，而這一次則要將前后端環(huán)節(jié)也整合進(jìn)來，如管網(wǎng)、環(huán)衛(wèi)等，形成全業(yè)務(wù)鏈。

《通知》顯示，要“在污水、垃圾處理領(lǐng)域全方位引入市場機(jī)制，對污水和垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理、處置各環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)整合，實(shí)現(xiàn)污水處理廠網(wǎng)一體和垃圾處理清潔鄰利”。

“行業(yè)類別增加了，單一行業(yè)的業(yè)務(wù)鏈條也向上、向下拉長。如果文件能夠落實(shí)，新建項(xiàng)目將大大擴(kuò)展?！睆埩钦f。

“政府從一次性投資變成分期付款”

在駱建華看來，《通知》的另一個(gè)意義就是實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。過去。環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)由政府提供，今后則要全面由市場提供，政府通過購買服務(wù)的方式來進(jìn)入到治理當(dāng)中。

“政府的定位，一是監(jiān)管，二是付費(fèi)。《通知》提出‘以運(yùn)營補(bǔ)貼作為財(cái)政資金投入的主要方式’，這是我們多年呼吁的，這次終于被強(qiáng)調(diào)了?！彼f。

《通知》提出，要“深入落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中關(guān)于建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制有關(guān)要求，發(fā)揮市場機(jī)制決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，提高政府參與效率，充分吸引社會資本投資參與，提升環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量，深入推進(jìn)供給側(cè)改革?！?/p>

駱建華表示，整體上看，現(xiàn)在環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)基本完善、初具規(guī)模，下一階段關(guān)鍵是運(yùn)營，特別是在中西部、縣級以下農(nóng)村，以及老少邊窮地區(qū)，單純依靠收費(fèi)還覆蓋不了成本，需要政府進(jìn)行補(bǔ)貼。

“過去是市場方?jīng)]有發(fā)育起來，沒有實(shí)力來承接，現(xiàn)在市場方已經(jīng)逐步成熟，政策只是適應(yīng)市場形勢的變化?！彼f，“將來政府財(cái)政就不要搞建設(shè)、不用養(yǎng)隊(duì)伍了，只需要購買服務(wù)，按照績效進(jìn)行付費(fèi)。簡單說，就是政府從一次性投資變成了分期付款。”

這樣做的好處，就是治理結(jié)果更好、更專業(yè)。過去的事實(shí)證明，政府自己做，投資運(yùn)營都是低效的，還會對社會資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)。交給市場則更加高效，解決了效率的問題。

《通知》規(guī)定，要“大幅度減少政府對該領(lǐng)域內(nèi)市場資源的直接配置，著力推動市場資源依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格和市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。”

湯明旺也表示，《通知》規(guī)定嚴(yán)格合同管理，相關(guān)合同文本中應(yīng)明確有關(guān)績效考核、按效付費(fèi)條款；建設(shè)完善項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營成本、安全生產(chǎn)及環(huán)保指標(biāo)監(jiān)測與監(jiān)管體系，建立形成基于績效的PPP項(xiàng)目收益機(jī)制，這體現(xiàn)了績效導(dǎo)向，回應(yīng)了提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率的“初心”。

此外，通知還提出“盡快在該領(lǐng)域（污水、垃圾處理）內(nèi)形成以社會資本為主，統(tǒng)一、規(guī)范、高效的PPP市場，推動相關(guān)環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)供給結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化。”

“過去，環(huán)保行業(yè)小企業(yè)多，大企業(yè)很少，住建部等希望通過全面實(shí)施PPP，提供更多的市場空間，讓行業(yè)通過兼并重組出現(xiàn)一些龍頭企業(yè)，從而進(jìn)一步改善行業(yè)結(jié)構(gòu)，提高行業(yè)的集中度。”張燎表示，“這樣行業(yè)才會逐漸成熟，更易于管理，也只有大企業(yè)才更能吸引人才，增加研發(fā)投入，注重企業(yè)信譽(yù)?！?/p>

來源：華夏時(shí)報(bào) 作者：馬維輝

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