國務院法制辦關于《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》
公開征求意見的通知
為了增強立法的公開性和透明度，提高立法質量，現將國務院法制辦、國家發(fā)展改革委、財政部起草的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》及其說明全文公布，征求社會各界意見。有關單位和各界人士可以在2017年8月22日前，通過以下三種方式提出意見：
一、登陸中國政府法制信息網（http://www.chinalaw.gov.cn）,進入首頁主菜單的“立法意見征集”欄目提出意見。
二、通過信函方式將意見寄至：北京市2067信箱（郵政編碼：100035），并請在信封上注明“基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例征求意見”字樣。
三、通過電子郵件方式將意見發(fā)送至：zfhshzbhztl@chinalaw. gov.cn。
國務院法制辦
2017年7月21日
基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）
第一章 總 則
第一條 為了規(guī)范基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作，提高公共服務供給的質量和效率，保障公共利益和社會資本方的合法權益，促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展，制定本條例。
第二條 本條例所稱基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作（以下簡稱政府和社會資本合作），是指政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協議明確各自的權利和義務，由社會資本方負責基礎設施和公共服務項目的投資、建設、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動。
本條例所稱社會資本方，是指依法設立，具有投資、建設、運營能力的企業(yè)。
第三條 符合下列條件的基礎設施和公共服務項目，可以采用政府和社會資本合作模式：
（一）政府負有提供責任；
（二）需求長期穩(wěn)定；
（三）適宜由社會資本方承擔。
國務院有關部門根據前款規(guī)定的條件，制定可以采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目指導目錄，并適時調整。
第四條 國家制定和完善與政府和社會資本合作模式相適應的投資、價格、財政、稅收、金融、土地管理、國有資產管理等方面的政策措施，支持符合條件的基礎設施和公共服務項目采用政府和社會資本合作模式。
第五條 基礎設施和公共服務項目采用政府和社會資本合作模式，應當積極穩(wěn)妥、依法合規(guī)，遵循平等協商、誠實守信、長期合作、公開透明的原則，堅持公共利益優(yōu)先。
第六條 國家保障各種所有制形式的社會資本方依法平等參與采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目（以下簡稱合作項目）。
任何單位和個人不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與合作項目。
第七條 國務院有關部門在各自的職責范圍內，負責政府和社會資本合作的指導和監(jiān)督。
政府和社會資本合作的綜合性管理措施，由國務院有關部門共同制定。
國務院建立政府和社會資本合作工作協調機制，及時協調、解決政府和社會資本合作工作中的重大問題。
第八條 縣級以上地方人民政府應當加強對本地區(qū)政府和社會資本合作工作的組織領導和統籌協調。
縣級以上地方人民政府有關部門依照本條例和本級政府確定的職責分工，負責本地區(qū)合作項目的組織實施和監(jiān)督管理。
第二章 合作項目的發(fā)起
第九條 縣級以上人民政府有關主管部門（以下簡稱有關主管部門）根據經濟社會發(fā)展需要、社會公眾對公共服務的需求、相關發(fā)展建設規(guī)劃以及本條例第三條的規(guī)定，在組織開展前期論證的基礎上，可以提出擬采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目。
公民、法人和其他組織可以就基礎設施和公共服務項目采用政府和社會資本合作模式向有關主管部門提出建議。
第十條 對擬采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目，有關主管部門應當擬訂合作項目實施方案。合作項目實施方案應當包括下列內容：
（一）合作項目的名稱、地點以及建設規(guī)模、投資總額等基本情況；
（二）合作項目建設運營內容及標準、運作方式、預期產出；
（三）合作項目期限；
（四）社會資本方回報機制；
（五）政府和社會資本方的風險分擔；
（六）合作項目期限屆滿后項目資產的處置；
（七）有關主管部門認為應當明確的其他事項。
有關主管部門擬訂合作項目實施方案，應當征求潛在社會資本方的意見。
第十一條 有關主管部門擬訂合作項目實施方案，應當會同同級發(fā)展改革、財政等有關部門，從經濟效益、社會效益等方面對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估；涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔風險等財政支出事項的，應當提請同級財政部門進行財政承受能力評估。評估應當形成明確結論。
有關主管部門應當根據前款規(guī)定形成的評估結論，對合作項目實施方案進行修改完善，或者作出不采用政府和社會資本合作模式的決定。
第十二條 合作項目實施方案應當經本級人民政府審核同意。本級人民政府應當組織有關部門對合作項目實施方案進行聯合評審。
經本級人民政府審核同意的合作項目實施方案，由有關主管部門向社會公布。
本級人民政府審核同意合作項目實施方案的，應當確定相關部門、單位作為政府實施機構，負責合作項目實施的相關工作。
第三章 合作項目的實施
第十三條 政府實施機構應當根據經審核同意的合作項目實施方案，通過招標、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方，并將選定的社會資本方向社會公示。法律、行政法規(guī)對特定基礎設施和公共服務項目選擇社會資本方的方式有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
政府實施機構應當根據合作項目的特點和建設運營需要，按照保證各種所有制形式的社會資本方平等參與、有利于合作項目長期穩(wěn)定運營和質量效率提升的原則，合理設置社會資本方的資質、條件以及招標、競爭性談判等的評審標準。
第十四條 政府實施機構與其選定的社會資本方應當在協商一致的基礎上簽訂合作項目協議；設立專門負責實施合作項目的公司（以下簡稱項目公司）的，合作項目協議由政府實施機構與項目公司簽訂。
項目公司不得從事與合作項目實施無關的經營活動。
第十五條 合作項目協議應當符合招投標、競爭性談判等文件，載明下列事項：
（一）合作項目的名稱、內容；
（二）合作項目的運作方式、范圍；
（三）投融資期限和方式；
（四）合作項目期限；
（五）社會資本方取得收益的方式、標準；
（六）風險分擔；
（七）服務質量的標準或者要求；
（八）政府承諾和保障；
（九）應急預案和臨時接管預案；
（十）合作項目期限屆滿后項目及資產的移交；
（十一）合作項目協議變更、提前終止及其補償；
（十二）違約責任；
（十三）爭議解決方式；
（十四）法律、行政法規(guī)規(guī)定應當載明的其他事項。
設立項目公司的，合作項目協議應當載明項目公司的注冊資本、股權結構、股權變更限制以及社會資本方對項目協議履行的擔保責任等事項。
第十六條 合作項目期限根據行業(yè)特點、項目生命周期、公共服務需求、投資回收期等因素確定，一般不低于10年，最長不超過30年；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
第十七條 合作項目協議中應當約定，社會資本方的收益根據合作項目運營的績效進行相應調整。
由使用者付費或者政府提供補助的合作項目，合作項目協議應當載明價格的確定和調整機制；依法實行政府定價或者政府指導價的項目，按照政府定價或者政府指導價執(zhí)行。
第十八條 合作項目協議中不得約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔社會資本方投資本金的損失，不得約定社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保。
第十九條 合作項目的設施、設備以及土地使用權、項目收益權和融資款項不得用于實施合作項目以外的用途。
禁止以前款規(guī)定的資產為他人債務提供擔保。
第二十條 政府和社會資本方應當守信踐諾，全面履行合作項目協議約定的義務。
合作項目協議的履行，不受行政區(qū)劃調整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調整以及負責人變更的影響。
第二十一條 對合作項目協議中約定的財政支出事項，應當足額納入年度預算，按照規(guī)定程序批準后，及時支付資金。
第二十二條 政府有關部門應當按照各自職責范圍，履行合作項目協議中的相關政府承諾和保障，并為社會資本方實施合作項目提供便利。
對實施合作項目依法需要辦理的行政審批等相關手續(xù)，有關部門應當及時辦理；對參與合作項目實施方案聯合評審時已經出具審查意見的事項，不再重復審查。
第二十三條 社會資本方應當按照有關法律、行政法規(guī)、規(guī)章、強制性標準、技術規(guī)范的規(guī)定以及合作項目協議約定實施合作項目，提供持續(xù)、安全的公共服務。
第二十四條 實施合作項目所需的建設工程、設備和原材料等貨物以及相關服務，社會資本方依法能夠自行建設、生產或者提供，且在選擇社會資本方時已經作為評審因素予以充分考慮的，可以由社會資本方自行建設、生產或者提供。
第二十五條 在項目合作期限內，不得隨意變更合作項目協議內容；確需變更的，應當由協議雙方協商一致，并公示變更事由及內容，經本級人民政府批準后簽訂補充協議；變更內容涉及財政支出事項變動、價格調整的，應當先經相關部門審核同意并履行規(guī)定程序。
第二十六條 在合作項目建設期內，社會資本方不得轉讓其持有的項目公司股權。
合作項目運營期內，在不影響公共服務提供的穩(wěn)定性和持續(xù)性的前提下，經政府實施機構報本級人民政府同意，社會資本方可以轉讓其持有的項目公司股權。
第二十七條 出現合作項目協議約定的提前終止協議情形，或者有下列情形之一的，可以提前終止合作項目協議：
（一）因不可抗力導致合作項目協議無法繼續(xù)履行；
（二）因社會資本方嚴重違約，危害公共利益；
（三）依法征收、征用合作項目財產。
因依法征收、征用合作項目財產導致合作項目提前終止的，應當按照國家有關規(guī)定給予社會資本方合理補償。
第二十八條 合作項目期限屆滿按照約定需要進行項目資產移交的，政府實施機構應當根據法律、行政法規(guī)和合作項目協議約定，對設施、設備和其他財產的狀況進行檢查評估。
因社會資本方原因致使設施、設備和其他財產的價值非正常減損或者使用壽命減少的，應當根據合作項目協議約定，相應扣減社會資本方的收益或者由社會資本方以其他方式補償。
第二十九條 合作項目期限屆滿或者合作項目協議提前終止，對該項目繼續(xù)采用政府和社會資本合作模式的，應當依照本條例的規(guī)定重新選擇社會資本方；因合作項目期限屆滿重新選擇社會資本方的，在同等條件下應當優(yōu)先選擇原社會資本方。
第四章 監(jiān)督管理
第三十條 縣級以上人民政府有關部門應當依據各自職責，加強對合作項目實施中執(zhí)行有關法律、行政法規(guī)、規(guī)章、強制性標準、技術規(guī)范情況的監(jiān)督檢查。有關部門實施監(jiān)督檢查，有權采取下列措施：
（一）進入合作項目現場進行檢查、檢驗、監(jiān)測；
（二）查閱、復制有關文件、資料；
（三）要求有關人員就有關問題作出說明。
監(jiān)督檢查應當符合法定的程序和要求，不得影響合作項目的正常實施。社會資本方對監(jiān)督檢查應當予以配合。
第三十一條 縣級以上人民政府有關部門應當定期對合作項目建設、運營等情況進行監(jiān)測分析和績效評價，建立根據績效評價結果對價格或者財政補助進行調整的機制。
社會資本方應當按照規(guī)定向政府有關部門提供有關合作項目投資、建設、運營方面的數據、資料等信息。
第三十二條 政府有關部門應當建立合作項目檔案，將合作項目發(fā)起、實施以及監(jiān)督檢查等方面的文件、材料存檔備查。
社會資本方應當妥善保管合作項目投資、建設、運營等方面的有關資料，并在合作項目期限屆滿或者提前終止時向政府有關部門移交。
第三十三條 除涉及國家秘密、商業(yè)秘密外，政府有關部門應當依法公開合作項目發(fā)起、社會資本方選擇、合作項目協議訂立、績效監(jiān)測報告、中期評估報告、合作項目重大變更或者終止情況以及監(jiān)督檢查情況和結果等信息。
第三十四條 社會公眾有權對合作項目的發(fā)起和實施進行監(jiān)督。
對社會資本方違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的行為或者對提供公共服務的質量等問題，任何單位和個人可以向政府有關部門舉報、投訴，有關部門應當及時依法處理。
第三十五條 政府有關部門應當根據社會信用體系建設的有關要求，記錄社會資本方、中介機構、項目公司及其從業(yè)人員的失信行為，并納入全國統一的信用信息共享交換平臺。
第三十六條 政府有關部門、社會資本方應當按照有關規(guī)定，制定合作項目突發(fā)事件應急預案；突發(fā)事件發(fā)生后，立即啟動應急預案，采取相應的防護措施，組織搶修。
第三十七條 合作項目協議提前終止的，政府有關部門應當采取有效措施，保證公共服務的正常提供；必要時，經本級人民政府同意，可以臨時接管合作項目。社會資本方應當予以必要的配合。
第五章 爭議解決
第三十八條 因合作項目協議履行發(fā)生爭議的，協議雙方應當協商解決；協商達成一致的，應當簽訂補充協議。
第三十九條 因合作項目協議中的專業(yè)技術問題發(fā)生爭議的，協議雙方可以共同聘請有關專家或者專業(yè)技術機構提出專業(yè)意見。
第四十條 因合作項目協議履行發(fā)生的爭議，可以依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。
第四十一條 對政府有關部門作出的與合作項目的實施和監(jiān)督管理有關的具體行政行為，社會資本方認為侵犯其合法權益的，有陳述、申辯的權利，并可以依法提起行政復議或者行政訴訟。
第四十二條 合作項目爭議解決期間，協議雙方應當繼續(xù)履行合作項目協議約定的義務，不得擅自中斷公共服務的提供。
第六章 法律責任
第四十三條 政府及其有關部門排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與政府和社會資本合作的，由上一級機關責令改正；情節(jié)嚴重的，對負有責任的領導人員和其他直接責任人員依法給予處分。
第四十四條 有關主管部門、政府實施機構違反本條例規(guī)定，有下列情形之一的，由本級政府責令限期改正；情節(jié)嚴重的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分：
（一）擬訂合作項目實施方案未征求潛在社會資本方意見；
（二）未對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估或者未提請同級財政部門進行財政承受能力評估；
（三）未向社會公布合作項目實施方案；
（四）未通過競爭性方式選擇社會資本方或者未向社會公示其選定的社會資本方；
（五）未按照規(guī)定與選定的社會資本方簽訂合作項目協議；
（六）在項目合作協議中約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔社會資本方投資本金的損失，或者約定保證社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保；
（七）未按照規(guī)定對社會資本方移交的設施、設備和其他財產狀況進行檢查評估。
第四十五條 政府及其有關部門有下列情形之一的，由其上一級機關責令改正；情節(jié)嚴重的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分：
（一）不履行合作協議中的相關政府承諾和保障；
（二）未將合作項目協議中約定的財政支出事項足額納入年度預算，或者未按照合作項目協議約定及時支付資金；
（三）未定期對合作項目建設、運營等情況進行監(jiān)測分析和績效評價；
（四）未按照規(guī)定建立合作項目檔案；
（五）未按照本條例的規(guī)定公開合作項目相關信息。
第四十六條 政府有關部門工作人員在政府和社會資本合作工作中不依法履行職責，玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第四十七條 社會資本方或者項目公司有下列情形之一的，由政府有關部門責令限期改正，處20萬元以上50萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）項目公司從事與實施合作項目無關的經營活動；
（二）在合作項目實施中違反法律、行政法規(guī)、規(guī)章、技術規(guī)范、強制性標準；
（三）將合作項目的設施、土地使用權、項目收益權和融資款項用于實施合作項目以外的用途，或者以上述資產為他人債務提供擔保；
（四）合作項目爭議解決期間，擅自中斷公共服務的提供；
（五）未妥善保管合作項目投資、建設、運營等方面的有關資料或者未按照規(guī)定向政府有關部門移交有關資料。
對前款規(guī)定的情形，有關法律、行政法規(guī)對其行政處罰另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
第四十八條 違反本條例規(guī)定，給他人造成損失的，依法承擔賠償責任。
第七章 附 則
第四十九條 采用政府和社會資本合作模式運營已有基礎設施和公共服務項目的，適用本條例的有關規(guī)定。
第五十條 本條例自 年 月 日起施行。
關于《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》的說明
為落實國務院關于加快推進政府和社會資本合作立法的部署和要求，國務院法制辦會同國家發(fā)展改革委、財政部，在深入開展前期論證、聽取有關方面意見、進行實地調研的基礎上，研究起草了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）。現就有關問題說明如下：
一、立法的必要性
在基礎設施和公共服務領域推進政府和社會資本合作，對于轉變政府職能、激發(fā)市場活力、提升公共服務的質量和效率具有重要意義。近年來，我國基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作模式快速推進，成效明顯。與此同時，實踐中推進政府和社會資本合作模式也存在一些亟待解決的突出問題，主要是：合作項目范圍有泛化傾向，合作項目決策不夠嚴謹、實施不夠規(guī)范；社會資本方顧慮較多，特別是民營資本總體參與度不高；相關管理制度措施存在“政出多門”等。針對上述問題，為規(guī)范基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作，保障公共利益和社會資本方的合法權益，提高公共服務供給的質量和效率，促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展，有必要制定專門的行政法規(guī)。2016年7月7日國務院常務會議明確要求加快政府和社會資本合作（PPP）立法工作進度，國務院2017年立法工作計劃將此項立法列為全面深化改革急需的項目。
二、起草的主要思路
一是堅持問題導向。緊緊抓住政府和社會資本合作中存在的突出問題，有針對性地作出可操作性強、務實管用的制度安排，有效解決實際問題。
二是重在引導規(guī)范。充分發(fā)揮立法的引導和規(guī)范作用，把明確導向、穩(wěn)定預期，規(guī)范行為、防控風險作為立法的重心，確保政府和社會資本合作積極穩(wěn)妥推進，持續(xù)健康發(fā)展。
三是力求備而不繁。既要確立政府和社會資本合作各主要環(huán)節(jié)的基本制度規(guī)范，確保有所遵循，又要避免貪大求全，防止規(guī)定得過細過死，為行業(yè)和地方根據實際進行探索和改革留有空間，并發(fā)揮相關配套文件、操作指南、示范合同文本等的積極作用。
三、征求意見稿的主要內容
征求意見稿包括總則、合作項目的發(fā)起、合作項目的實施、監(jiān)督管理、爭議解決、法律責任和附則7章，共50條。主要規(guī)定了以下內容：
（一）關于調整對象。
根據我國推進政府和社會資本合作的實際情況，并借鑒其他國家和地區(qū)PPP立法經驗，征求意見稿規(guī)定：本條例所稱基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作，是指政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協議明確各自的權利和義務，由社會資本方負責基礎設施和公共服務項目的投資、建設、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動（第二條第一款）。為了加強規(guī)范引導，避免政府和社會資本合作模式泛化，征求意見稿明確規(guī)定了可以采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目的條件，包括政府負有提供責任、需求長期穩(wěn)定、適宜由社會資本方承擔等，并規(guī)定國務院有關部門制定可以采用政府和社會資本合作模式的項目指導目錄，并適時調整（第三條）。
（二）關于管理體制。
政府和社會資本合作涉及發(fā)展改革委、財政部以及有關行業(yè)主管部門等多個部門和地方政府的職責。征求意見稿規(guī)定：國務院有關部門在各自的職責范圍內，負責政府和社會資本合作的指導和監(jiān)督；政府和社會資本合作的綜合性管理措施，由國務院有關部門共同制定（第七條第一款、第二款）?？h級以上地方人民政府應當加強對本地區(qū)政府和社會資本合作工作的組織領導和統籌協調；縣級以上地方人民政府有關部門依照本條例和本級政府確定的職責分工，負責本地區(qū)合作項目的組織實施和監(jiān)督管理（第八條）。為加強國務院層面對政府和社會資本合作工作的統籌協調，在總結地方政府建立政府和社會資本合作工作協調機制經驗的基礎上，征求意見稿規(guī)定：國務院建立政府和社會資本合作工作協調機制，及時協調解決政府和社會資本合作工作中的重大問題（第七條第三款）。
（三）關于合作項目的發(fā)起。
為保證合作項目的正確決策，為合作項目順利實施打下良好基礎，需要從源頭上對合作項目的發(fā)起進行規(guī)范。對此，征求意見稿作了三個方面的規(guī)定：一是明確合作項目發(fā)起的主體和依據。規(guī)定縣級以上人民政府有關主管部門根據經濟社會發(fā)展需要、社會公眾對公共服務的需求、相關發(fā)展建設規(guī)劃以及征求意見稿第三條的規(guī)定，在組織開展前期論證的基礎上，可以提出擬采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目（第九條第一款）。二是規(guī)范合作項目實施方案的擬訂。規(guī)定對擬采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目，有關主管部門應當擬訂合作項目實施方案，合作項目實施方案應當包括合作項目建設運營內容及標準、運作方式、預期產出、合作項目期限、社會資本方回報機制、政府和社會資本方的風險分擔、合作項目期限屆滿后項目資產的處置等內容（第十條第一款）；有關主管部門擬訂合作項目實施方案，應當征求潛在社會資本方的意見，并從經濟效益、社會效益等方面對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估；涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔風險等財政支出事項的，應當提請同級財政部門進行財政承受能力評估（第十條第二款、第十一條第一款）。三是規(guī)范合作項目實施方案的審核和公布。規(guī)定合作項目實施方案應當報經本級人民政府審核同意，并由有關主管部門向社會公布（第十二條）。
（四）關于合作項目的實施。
為嚴格規(guī)范合作項目的實施，征求意見稿從以下幾個方面作了規(guī)定：一是規(guī)范社會資本方的選擇，規(guī)定政府實施機構應當通過招標、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方，并將選定的社會資本方向社會公示（第十三條第一款）。二是規(guī)范項目合作協議，規(guī)定政府實施機構與其選定的社會資本方或者項目公司應當簽訂合作項目協議，并明確規(guī)定了合作項目協議應當載明的事項（第十四條、第十五條）。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，合作項目的期限一般不低于10年，最長不超過30年（第十六條）；合作項目協議中不得約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔社會資本方投資本金的損失，不得約定社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保（第十八條）。三是規(guī)范項目公司活動、股權轉讓及項目資產的用途，規(guī)定項目公司不得從事與合作項目實施無關的經營活動（第十四條第二款）；合作項目的設施、設備以及土地使用權、項目收益權和融資款項不得用于實施合作項目以外的用途，禁止以上述資產為他人提供擔保（第十九條）；社會資本方在合作項目建設期內不得轉讓其持有的項目公司股權，合作項目運營期內，在不影響公共服務提供的穩(wěn)定性和持續(xù)性前提下，經政府實施機構報本級人民政府同意，社會資本方可以轉讓其持有的項目公司股權（第二十六條）。四是規(guī)范合作項目協議的變更和提前終止，規(guī)定項目合作期限內不得隨意變更合作項目協議內容，確需變更的應當由協議雙方協商一致，并公示變更事由及內容，經本級人民政府批準后簽訂補充協議；變更內容涉及財政支出事項變動、價格調整的，應當先經相關部門審核同意并履行規(guī)定程序（第二十五條）；出現合作項目協議約定的提前終止協議情形，或者因不可抗力導致合作項目協議無法繼續(xù)履行、因社會資本方嚴重違約危害公共利益以及依法征收、征用合作項目財產的，可以提前終止合作項目協議（第二十七條第一款）。五是規(guī)范項目資產的移交，規(guī)定合作項目期限屆滿按照約定需要進行項目資產移交的，政府實施機構應當根據法律、行政法規(guī)和合作項目協議約定，對設施、設備和其他財產的狀況進行檢查評估；因社會資本方原因致使設施、設備和其他財產的價值非正常減損或者使用壽命減少的，應當根據合作項目協議約定，相應扣減社會資本方的收益或者由社會資本方以其他方式補償（第二十八條）。
征求意見稿關于合作項目實施的規(guī)定體現了兩個導向：一是落實簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的要求。征求意見稿規(guī)定：對實施合作項目依法需要辦理的行政審批等相關手續(xù)，有關部門應當及時辦理，對參與合作項目實施方案聯合評審時已經出具審查意見的事項，不再重復審查（第二十二條第二款）；實施合作項目所需的建設工程、設備和原材料等貨物以及相關服務，社會資本方依法能夠自行建設、生產或者提供，且在選擇社會資本方時已經作為評審因素予以充分考慮的，可以由社會資本方自行建設、生產或者提供（第二十四條）。二是強調守信踐諾、嚴格履行合作項目協議，特別是嚴格約束政府行為，著力消除社會資本方特別是民營資本的后顧之憂。征求意見稿在規(guī)定政府和社會資本方應當守信踐諾，全面履行合作項目協議約定的義務（第二十條）的同時，針對實踐中社會資本方普遍擔心的能否受到公平對待、合理回報有無保障以及政府隨意改變約定、“新官不理舊賬”等問題，明確規(guī)定：國家保障各種所有制形式的社會資本方依法平等參與政府和社會資本合作項目；任何單位和個人不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與合作項目（第六條）；政府實施機構應當按照保證各種所有制形式的社會資本方平等參與的原則，合理設置社會資本方的資質、條件以及招標、競爭性談判等的評審標準（第十三條第二款）；合作項目協議的履行，不受行政區(qū)劃調整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調整以及負責人變更的影響（第二十條第二款）；對合作項目協議中約定的財政支出事項，應當足額納入年度預算，按照規(guī)定程序批準后，及時支付資金（第二十一條）；政府有關部門應當履行合作項目協議中的相關政府承諾和保障，并為社會資本方實施合作項目提供便利（第二十二條第一款）；因依法征收、征用合作項目財產導致合作項目提前終止的，應當按照國家有關規(guī)定給予社會資本方合理補償（第二十七條第二款）。
（五）關于監(jiān)督管理。
合作項目的實施直接關系公共利益，必須強化監(jiān)督管理。對此，征求意見稿從三個方面作了規(guī)定：一是規(guī)定了縣級以上人民政府有關部門的監(jiān)督管理職責，包括：加強對合作項目實施中執(zhí)行有關法律、行政法規(guī)、強制性標準、技術規(guī)范情況的監(jiān)督檢查；定期對合作項目建設、運營等情況進行監(jiān)測分析和績效評價，建立根據績效評價結果對價格或者財政補助進行調整的機制；建立合作項目檔案；依法公開合作項目的相關信息；記錄社會資本方、中介機構、項目公司及其從業(yè)人員的失信行為并納入全國統一的信用信息共享交換平臺；制定并及時啟動合作項目突發(fā)事件應急預案；在合作項目協議提前終止時采取有效措施，保證公共服務的正常提供，必要時臨時接管合作項目。二是規(guī)定了社會資本方的相關義務，包括按照規(guī)定向政府有關部門提供有關合作項目投資、建設、運營方面的數據、資料等信息；妥善保管合作項目投資、建設、運營等方面的有關資料并在合作項目期限屆滿或者提前終止時向政府有關部門移交，對政府有關部門臨時接管合作項目給予必要的配合等。三是規(guī)定了社會公眾有權對合作項目的發(fā)起和實施進行監(jiān)督。（第四章）
（六）關于爭議解決。
根據合作項目的性質、特點，征求意見稿對合作項目爭議規(guī)定了以下解決途徑：一是協商解決，協商達成一致的，應當簽訂補充協議（第三十八條）；二是可以依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟（第四十條）；三是因合作項目協議中的專業(yè)技術問題發(fā)生爭議的，協議雙方可以共同聘請有關專家或者專業(yè)技術機構提出專業(yè)意見（第三十九條）；四是社會資本方認為政府有關部門作出的與合作項目的實施和監(jiān)督管理有關的具體行政行為侵犯其合法權益的，有陳述、申辯的權利，并可以依法提起行政復議或者行政訴訟（第四十一條）。為確保公共服務的持續(xù)提供，征求意見稿還規(guī)定：合作項目爭議解決期間，協議雙方應當繼續(xù)履行合作項目協議約定的義務，不得擅自中斷公共服務的提供（第四十二條）。
此外，為嚴格責任追究，征求意見稿還對違反本條例規(guī)定應當承擔的法律責任作了明確規(guī)定。（第六章）
來源：國務院法制辦
PPP項目聯合體投標經典10大問題
來源：度川管理研究部
在PPP項目的競標中，投標人大多組成聯合體進行投標，以增強整體競標實力和有效分擔項目風險。聯合體的組建（核心是聯合體的伙伴選擇）結果將直接影響聯合體的競標實力和項目的成敗，是項目公司初始發(fā)起人運作PPP項目的關鍵步驟之一。因此，厘清聯合體的相關知識非常有必要！
問題1：建筑企業(yè)作為投資人聯合體成員能否不參股SPV公司？
答案分析 ：不行。
在PPP項目實踐中，無論是社會資本出于規(guī)避投資風險的角度，還是出于政府方便管理、增加稅收的角度，投資人聯合體基本都會選擇成立SPV公司。對于施工單位而言，當其作為聯合體成員參與招標時，主要目的是獲得施工業(yè)務所產生的利潤，并非作長期股權投資。因此，多數施工單位在參與聯合體投標后，并不希望參股SPV公司，這是頗為實際的問題。
根據合同法的一般規(guī)則，如果在招標人通知投標人中標后，項目公司未組建或未簽署正式的PPP特許經營協議之前的階段，有投資人聯合體成員推出，不愿意參與招投標后的后續(xù)活動，包括組建SPV公司，政府方有權拒絕與投資人簽訂投資協議，沒收投標保證金，要求投資人聯合體各成員承擔賠償招標失敗損失的連帶責任。
PPP模式的初衷之一是風險共擔，而施工單位“只挑好的，不挑差的”行為，顯然違背PPP的初衷，政府方在聯合協議中很難答應。
問題2：監(jiān)理單位可否進入投資人聯合體？
答案分析 ：不行。
目前，法律法規(guī)并未明確規(guī)定監(jiān)理單位不得參加投資人聯合體招標！但是，在具體PPP項目操作中，監(jiān)理單位一般不會被招標人允許成為聯合體成員。
《建設工程質量監(jiān)督管理條例》第三十五條：“工程監(jiān)理單位與被監(jiān)理工程的施工承包單位以及建筑材料、建筑構配件和設備供應單位有隸屬關系或者其他利害關系的，不得承擔該項建設工程的監(jiān)理業(yè)務”。
由此，需要分析在投資人聯合體模式下，作為聯合體成員的監(jiān)理單位與同作為聯合體成員的施工、材料供應單位之間是否存在隸屬或其他利害關系，比如：監(jiān)理單位與被監(jiān)理單位之間存在的可能直接影響監(jiān)理單位工作公正性的非常明顯的經濟或其他利益關系，如參股、聯營等關系！
投資人聯合體是由以合同為紐帶，各成員共同承擔連帶責任的法律形式，即聯合體成員之間、無論內部員工、責任如何約定，對招標人而言，屬于利益共同體、一致行動人。因此，是屬于具有《建設工程質量監(jiān)督管理條例》規(guī)定的其他利害關系的范疇的，由此推導出監(jiān)理單位不得作為聯合體成員。
問題3：組件PPP項目聯合體時，如何選擇合作伙伴？
答案分析 ：
三目標：1、確保聯合體在項目競標中的競標優(yōu)勢，增加競標成功的概率。2、確保中標后所組建的項目公司在特許期內各階段具有足夠的運作能力，保障特許協議的順利執(zhí)行和實現預期收益。3、盡可能保障發(fā)起人的個人利益。
四原則：1、考慮潛在伙伴對聯合體整體能力的貢獻，潛在伙伴擁有自身核心競爭力且為聯合體所需要。2、考慮合作伙伴的優(yōu)勢互補或戰(zhàn)略協同性。3、有利于風險的合理分擔和降低整體運營成本。4、考慮合作伙伴的誠信情況以及伙伴見企業(yè)文化等的相容性。
根據以上目標和原則，BOT/PPP項目聯合體的伙伴選擇流程框架可采用如圖1所示的四階段模型：
問題4：如何組建PPP項目社會資本方聯合體？
答案分析 ：
招投標法三十一條規(guī)定，社會資本方聯合體各方應當簽訂共同 投標協議，明確約定各方擬承擔的責任和義務，并將共同投標協議連同投標協議一并提交招標人。政府采購法第二十四條規(guī)定，以聯合體形式進行政府采購的，參加聯合體的供應商均應當具備本法第二十二條規(guī)定的條件，并應當向采購人提交聯合協議，載明聯合體各方承擔的工作和義務。
從上述規(guī)定中，可以看出，法律法規(guī)對聯合體組建方式并無詳細規(guī)定，基本要求至少包括以下幾個方面：
聯合體成員可以為自然人、法人或其他組織；但基于承擔相應責任的約定，應要求聯合體成員可以獨立承擔民事責任；
聯合體成員不少于兩名，對于聯合體成員的個數上限并無強制性規(guī)定；
聯合體成員之間必須簽訂共同投標協議或聯合協議；
共同投標協議或聯合協議必須載明聯合體各方需承擔的工作和責任（義務）；
以一個投標人或供應商身份共同投標或采購。
問題5：社會資本方聯合體的連帶責任是法定連帶責任，現有法規(guī)體系下無法規(guī)避？
答案分析 ：
無論是投標法還是政府采購法，均明確規(guī)定了聯合體成員對招標人或采購人承擔的連帶責任，而且這種連帶責任是法定連帶責任而非約定連帶責任，無法通過合同約定予以解除。
對于大部分需要設立項目公司的PPP項目中，由于項目公司才是PPP合同主體，也是承擔PPP合同及其法律文件下義務的主體，社會資本作為項目公司的股東，并不存在法定連帶責任，如果只在PPP項目協議中約定股東方的連帶責任，則該連帶責任為約定連帶責任，與招投標法和政府采購法的約定出現抵觸。實際操作中，可以要求社會資本方聯合體成員也作為PPP項目協議的一方，既可以符合政府采購發(fā)規(guī)定的聯合體“各方應共同與采購人簽訂采購合同”，同時可以確定聯合體成員的法定連帶責任。
問題6：PPP項目聯合體的資質是怎么認定的？
答案分析 ：
PPP聯合體的資質，和施工招標不一樣，不是以成員中資質低的認定聯合體資質，而是以成員中所具備的資質進行綜合認定作為聯合體資質（聯合體成員中有投資公司、承包商、運營商，一般不會認為投資公司不具有施工資質而認定整個聯合體不具有施工資質，而會認定聯合體的資質具備資金、施工、運營等綜合資質），原因在于PPP項目比較復雜，一般要求團隊具有施工、融資、技術、運營能力等綜合能力，而不會要求個別成員同時具備這些能力。
問題7：聯合體投標有時不被青睞有哪些原因？
答案分析 ：
1、相關法律不完善。目前有關聯合體投標的法律法規(guī)都只涉及組成聯合體的條件，參加聯合體的供應商的資格及聯合體資質的確定等，而關于聯合體各方、聯合體和招標人之間的權利和義務以及出現違約之后的責任劃分等缺乏詳細規(guī)定。
2、聯合體成員管理復雜，彼此間易產生矛盾。聯合體涉及多家企業(yè)，雖然聯合體成員有牽頭人負責具體事項，但是不配合的現象也時有發(fā)生，在上傳下達方面耗時長，協調難度較大。另外，由于參加聯合體的各企業(yè)在企業(yè)文化、資金實力、防范風險等方面的差異，可能導致彼此間存在爭議，尤其在風險分擔和利益分配上會產生較大分歧。
3、易影響項目的整體性和一致性。當前，PPP項目一般工程規(guī)模較大，涉及專業(yè)領域廣，要完成整體項目，需聯合體各方通力合作，工程進度無縫銜接。但現實中，由于企業(yè)理念、技術等的不同，結果可能與招標人的意愿相左，造成工程整體或局部的不和諧。
雖然聯合體能夠分散、降低企業(yè)風險，但上述一些原因可能導致聯合體在后期執(zhí)行中面臨較大風險。且招標人與聯合體在前期協商時也比與一家供應商協商成本要高，因此，多數招標人對聯合體投標能不采納就不采納。
問題8：招標人是否可以不接受聯合體投標？
答案分析 ：可以！
《招標投標法實施條例》規(guī)定，招標人有權利選擇是否接受聯合體投標，招標人應將是否接受聯合體投標在資格預審公告、招標公告或投標邀請書中作出明確規(guī)定。招標人可以在招標文件中明確規(guī)定不接受聯合體投標。如果招標文件規(guī)定不接受聯合體投標的，投標人組成聯合體投標時，招標人有權拒絕其投標；如果招標文件沒有規(guī)定不接受聯合體投標的，則招標人不能拒絕接受聯合體的投標。
問題9：PPP項目聯合體投標是否有法律依據？
答案分析 ：
發(fā)改委發(fā)布的《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發(fā)改投資[2016]1744號）中提到：鼓勵不同類型的民營企業(yè)、外資企業(yè)，通過組建聯合體等方式共同參與PPP項目。
政府采購法第二十四條規(guī)定，兩個以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個聯合體，以一個供應商的身份共同參加政府采購。
問題10：聯合體如只一方蓋章，如果中標了，這個聯合體的沒蓋章的一方不愿意參與了，這個問題怎么解決？
答案分析 ：
根據招標投標法第三十一條規(guī)定，兩個以上法人或者其他組織可以組成一個聯合體，以一個投標人的身份共同投標。聯合體各方應當簽訂共同投標協議，明確約定各方擬承擔的工作和責任，并將共同投標協議連同投標文件一并提交招標人。
聯合體中標的，聯合體各方應當共同與招標人簽訂合同，就中標項目向招標人承擔連帶責任。即聯合體協議中需要兩家聯合體單位分別簽字蓋章，投標工作由聯合體牽頭單位進行，投標文件只需要牽頭單位的蓋章即可以。
聯合體協議中如果只有一方蓋章，說明此聯合體協議本身是無效的，正常評標委員會應當否決其聯合體投標的資格。所以該聯合體是不應當中標的。如現實中評定其中標了，聯合體沒蓋章的一方確實不需要承擔法律責任，因為其在協議上沒有簽名蓋章，當然可以不承認這份協議書。所以應該是評標委員會修正評標結果，否決該家聯合體中標資格，讓排名第二的中標候選人遞補中標。
來源：固廢觀察
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