生活垃圾治理是政府與社會共同處理生活垃圾事務(wù)的所有方式方法與行動的總和，具有政府引導(dǎo)、政府與社會互動共治和維護社會正義、公平、秩序和效率3層涵義。治理的效果是政府與社會行為及其相互作用的綜合體現(xiàn)。生活垃圾治理是一個涉及政治、法律、社會、經(jīng)濟、技術(shù)和生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜的社會技術(shù)系統(tǒng)，尤其在工業(yè)經(jīng)濟時代，生活垃圾具有量大質(zhì)異和廢棄性、資源型、污染性、社會性等特性，生活垃圾治理更加復(fù)雜，需要建立健全理論體系加以全面、深入研究。本文試圖總結(jié)生活垃圾治理的理論體系。

1.生活垃圾治理的內(nèi)在邏輯

生活垃圾治理是門通過技術(shù)將垃圾處理事宜與影響垃圾處理事宜的因素關(guān)聯(lián)起來的社會技術(shù)，旨在發(fā)動群眾，組織群眾，依靠群眾，增進(jìn)政府與社會良性互動，實現(xiàn)生活垃圾妥善處理和妥善治理。堅持群眾路線是生活垃圾治理的1根主線，妥善處理和妥善治理是生活垃圾治理的2個目標(biāo)，自治、法治、德治及其融合是生活垃圾治理的3種模式，推行、實施（作業(yè)）、體系、互動是生活垃圾治理的4種動力。

1.1一根主線——堅持群眾路線

生活垃圾治理必須發(fā)動群眾、組織群眾和依靠群眾，因此而必須堅持群眾路線，將群眾路線自覺、自如、徹底地貫穿到生活垃圾治理全過程。要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展理念，堅持人民利益高于一切，始終以人民群眾利益為出發(fā)點和歸宿點；要堅持實踐—認(rèn)識—再實踐—再認(rèn)識的認(rèn)識論和理論聯(lián)系實際的作風(fēng)，做到領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合，做到指導(dǎo)與學(xué)習(xí)相結(jié)合，做到一般號召與個別指導(dǎo)相結(jié)合，從實踐中來，到實踐中去[1]。

1.2二個目標(biāo)——妥善處理和妥善治理

生活垃圾治理的根本任務(wù)是實現(xiàn)生活垃圾妥善處理和妥善治理，即在兼顧公平與效益前提下的減量化、資源化、無害化、集約化處理，包括工程技術(shù)意義下的處理垃圾功能，即源頭減量與排放控制、逆向物流、物質(zhì)利用、能量利用、填埋處置等處理，和社會治理意義下的整體治理功能，即保護資源、環(huán)境、生態(tài)，增進(jìn)社會良性互動，提高社區(qū)治理和社會治理水平，促進(jìn)生產(chǎn)生活安全、有序、和諧，實現(xiàn)減量化、資源化、無害化、集約化（節(jié)約資金、節(jié)約土地、節(jié)約人力）和人民滿意等目標(biāo)最優(yōu)。

1.3三種模式——自治、法治、德治及其融合

生活垃圾治理是一個促進(jìn)技術(shù)、垃圾處理和社區(qū)、社會治理的交集最大化的過程，需要形成“自治、法治和德治及其融合”的生活垃圾治理模式，以便統(tǒng)籌大局，兼顧當(dāng)前與長遠(yuǎn)利益，兼顧局部與全局利益，兼顧各方群眾利益，從群眾反映最強烈最突出最緊迫的問題著手，重點突破，切實解決好事關(guān)人民群眾利益的實際問題，鞏固和增大有效參與生活垃圾分類（包括分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理）的群眾隊伍，最終形成群眾自覺實施生活垃圾分類的新時尚。

1.4四種動力——推行、實施、體系、互動

生活垃圾治理是由推行者、實施者（處理者或治理作業(yè)者）和物理體系組織的系統(tǒng)，推行、實施、體系及其互動都是推動生活垃圾治理發(fā)展的動力，推行領(lǐng)航，實施實現(xiàn)，體系加力（亦是基礎(chǔ)），互動優(yōu)化，這4種動力效應(yīng)在政府推動下高效發(fā)揮?！罢苿?，推行領(lǐng)航，實施實現(xiàn)，體系加力（亦是基礎(chǔ)），互動優(yōu)化”

是生活垃圾治理的動力機制或動力邏輯（規(guī)律）。

“推行”是法律、政策和規(guī)劃的推行，而非人治意義下的“人”的推行，更不是單單的政府及其主管部門中公務(wù)員的推行。實施是生活垃圾實施者的實施，這個實施者既包括傳統(tǒng)意義下的生活垃圾處理者，也包括生活垃圾產(chǎn)生者，廣義而言，生活垃圾分類投放也是生活垃圾處理作業(yè)之一，因此，生活垃圾產(chǎn)生者也是生活垃圾處理者。體系指生活垃圾處理體系和治理體系，既要發(fā)揮各種處理方法、治理方法的作用，又要讓各種處理方法、治理方法形成統(tǒng)一的處理體系和治理體系，從而發(fā)揮出“1+1>2”的疊加效應(yīng)（這就是體系的動力）?；又竿菩?、實施和體系之間的互動，當(dāng)然，也包括內(nèi)嵌的政府、生活垃圾產(chǎn)生者、處理者之間的互動。

生活垃圾治理的內(nèi)在邏輯就是堅持群眾路線，堅持自治、法治、德治及其融合，用好“政府推動，推行領(lǐng)航，實施實現(xiàn)，體系加力，互動優(yōu)化”的動力邏輯，實現(xiàn)生活垃圾妥善處理和妥善治理。

2.生活垃圾治理的方法論

生活垃圾治理的方法論回答“怎么做”“怎么做得更好”問題。除堅持群眾路線和堅持自治、法治、德治及其融合外，生活垃圾治理還要堅持法治，堅持對立議題的統(tǒng)一和堅持理論指導(dǎo)實踐。

2.1堅持法治

生活垃圾治理要發(fā)揮《固體廢物污染環(huán)境防治法》的“主體”主治作用，用法律規(guī)定的權(quán)力清單（法律授權(quán)）、責(zé)任清單（法律責(zé)任）、負(fù)面清單（法律禁止）來制約公權(quán)力和保障私權(quán)利；同時，也要發(fā)揮人的主觀能動性，根據(jù)法律建立健全生活垃圾治理的制度和運行機制，體現(xiàn)法治的價值、原則和精神。

《固體廢物污染環(huán)境防治法》是生活垃圾治理的基本法和專業(yè)法（1995年制定，2004年第一次修訂，2020年第二次修訂），奠定了生活垃圾治理的“法治”基礎(chǔ)，明確了生活垃圾管理、處理和治理要求，為生活垃圾治理注入了發(fā)展機會和動力。

2.2堅持對立議題的統(tǒng)一

生活垃圾治理存在許多對立議題。為求善治，需要處理好“法治”與“人治”、“物”與“人”（“事理”與“人理”）、“推行”與“實施”、“管理”與“治理”、“末端”與“全程”、“垃圾產(chǎn)生”與“垃圾處理”、“處理方法”與“處理體系”、“設(shè)施建設(shè)”與“生活垃圾處理”、“生活垃圾資源化利用”與“生活垃圾處置（2020年版固廢法定義填埋、焚燒為處置方法）”、“垃圾處理服務(wù)供給”與“垃圾處理服務(wù)需求”、“公益”與“私利”（“社會”與“個人”）、“效率”與“公平”、“城市”與“鄉(xiāng)村”、“行政區(qū)劃內(nèi)”與“行政區(qū)劃外”、“政府”與“社會”等對立議題的統(tǒng)一。否則，便會出現(xiàn)“垃圾圍城”、鄰避事件、看客心態(tài)、眉毛胡子一把抓、以偏概全、損公肥私等問題；實際上，近30年來的生活垃圾治理已經(jīng)出現(xiàn)過這些問題。

近30年來，生活垃圾治理艱難前行，遇到的第一個嚴(yán)重問題是“垃圾圍城”“垃圾圍村”。因歷史原因，政府部門既是生活垃圾的管理者，又是生活垃圾的處理者，這種統(tǒng)管的慣性影響至今。生活垃圾及時處置就成為政府管理生活垃圾的頭等目標(biāo)，正因如此，“立竿見影”“省事”的填埋、焚燒處置方法便成為政府主管部門的首選。但遇到的頭疼問題是，雖然大力推動生活垃圾填埋、焚燒處置設(shè)施建設(shè)，但就是處置設(shè)施的建設(shè)速度跟不上生活垃圾產(chǎn)量的增速，“垃圾圍城”“垃圾圍村”不絕于耳。

近30年來，生活垃圾治理遇到的第二個嚴(yán)重問題是鄰避事件。2009年“番禺風(fēng)波”是個標(biāo)志性事件，這是一起因焚燒處置設(shè)施選址引發(fā)的群眾關(guān)切、反對及至抵制焚燒選址的群體性事件。負(fù)面效果是遲滯了垃圾處理設(shè)施建設(shè)，正面效果是提升了政府和社會對垃圾治理重要性的認(rèn)識。當(dāng)前，生活垃圾治理已經(jīng)找到了抑制鄰避效應(yīng)的方法：建設(shè)垃圾處理園區(qū)、嚴(yán)格遵守選址原則和方針、對周邊區(qū)域給予利益補償?shù)取?/span>

近30年來，生活垃圾治理遇到的第三個嚴(yán)重問題，也是急需解決的難題，是推行生活垃圾分類，尤其是源頭居民分類投放，要解決的主要問題是“看客心態(tài)”。生活垃圾定點分類投放已經(jīng)寫進(jìn)2020年版《固體廢物污染防治法》，勢必普遍推行。辦法是建立健全分類推行辦法，把推行生活垃圾分類當(dāng)成推行社區(qū)自治和社會自治的抓手，貫穿落實固廢法提出的“政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜、簡便易行”的生活垃圾分類原則，尤其要在“因地制宜”“簡便易行”上下功夫，唯有如此，才能調(diào)動人民群眾的積極性、主動性和自覺性。

2.3堅持理論指導(dǎo)實踐

生活垃圾治理缺少指導(dǎo)理論，急需加強治理領(lǐng)域的研究。生活垃圾治理可劃分出定義、特征、指導(dǎo)原則、基本任務(wù)、綜合治理、治理失靈、政府與社會分工、社會自治、經(jīng)濟手段、規(guī)劃及規(guī)劃評價、社會合適參與、生活垃圾處理服務(wù)定價等領(lǐng)域加以研究[2]。期待更多學(xué)者、專家就這些領(lǐng)域及新領(lǐng)域開展更深更系統(tǒng)地研究，找出內(nèi)在規(guī)律。

3.生活垃圾治理的基本任務(wù)

生活垃圾治理的根本任務(wù)是促進(jìn)政府與社會良性互動，提升社會治理水平，促進(jìn)綠色發(fā)展和低碳生活，直接目的是減少生活垃圾產(chǎn)量，確保已排放的生活垃圾得到妥善處理，實現(xiàn)生活垃圾治理的資源、經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益增殖。為此，生活垃圾治理需要做好源頭需求側(cè)管理、生活垃圾處理體系的建設(shè)與管理、生活垃圾治理服務(wù)的供求均衡、生活垃圾治理效率與公平的均衡、政府與社會互動共治等基本任務(wù)。

3.1完善源頭需求側(cè)管理

完善源頭需求側(cè)管理體制或機制，切實落實生活垃圾產(chǎn)生者負(fù)責(zé)（定點分類投放和繳費）原則，落實生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，將源頭需求側(cè)管理資本化，強化公眾的排放成本意識，調(diào)動企事業(yè)單位、機關(guān)團體、社會組織、社區(qū)、家庭和居民的參與積極性，促進(jìn)社區(qū)自治和社會自治，推動源頭減量和排放控制，為后續(xù)無害化、資源化處理創(chuàng)造有利條件。推行源頭定點分類投放和減少包裝垃圾是源頭需求側(cè)管理的2大難點任務(wù)。

3.2建立協(xié)調(diào)的生活垃圾分類處理體系

建立收運體系，建立廢棄物回收利用體系，建設(shè)足夠能力的分類處理設(shè)施，有效銜接分類投放、收集、運輸和處理環(huán)節(jié)，強化全過程管理。落實“誰治理誰獲利”原則，綜合利用經(jīng)濟手段、法律手段、行政手段和科技手段，確保生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成以資源回收利用為核心的生活垃圾分類處理體系[3]，回收利用再生資源和能量資源，減少焚燒、填埋處置量，減少生活垃圾處理過程中產(chǎn)生的二次廢棄物（廢渣、廢水、廢氣）的處理量及處理難度。改變用處理方法代替處理體系的偏頗認(rèn)識、改變廢棄物回收利用不是垃圾處理方法的錯誤認(rèn)識、補齊廢棄物回收利用短板、確保已分類垃圾的分類處理和用價格杠桿優(yōu)化生活垃圾處理體系是生活垃圾處理體系建設(shè)的難點任務(wù)。

3.3建立健全生活垃圾處理的供求關(guān)系

根據(jù)生活垃圾的“質(zhì)”與“量”確定分類處理的方式與規(guī)模，確保分類垃圾得到分類處理。建立健全生活垃圾處理者準(zhǔn)入與退出機制、經(jīng)濟調(diào)節(jié)平臺、生活垃圾處理收費制度和考核考評機制，確保生活垃圾處理服務(wù)的供給滿足社會需求。建立政府監(jiān)督下的生活垃圾處理者與生活垃圾產(chǎn)生者（排放者）直接“交易”或二者融合機制，優(yōu)化資源配置。均衡固體廢棄物處理服務(wù)的需求與供給，尤其是建立生活垃圾處理服務(wù)的供求均衡價格，是建立健全生活垃圾處理的供求關(guān)系的難點任務(wù)。

3.4兼顧效率與公平

堅持污染者負(fù)責(zé)原則和有償服務(wù)原則，加強生活垃圾治理的成本與收益分析，制定基于市場供求關(guān)系的排放費收支機制與治理產(chǎn)品的價格機制，逐步推行按類計價計量收費制度[4]，制定與落實惠民政策，增加信息透明度，打破壟斷和壟斷性競爭，提高生活垃圾處理效率（生產(chǎn)效率）、社會參與效率和行政效率，提高資源配置效率，提高生活垃圾處理服務(wù)的分配公平性，提高生活垃圾排放的公平性，提高社會參與生活垃圾治理的公平性，既要提高生活垃圾治理效率，又要兼顧公平。推行按類計價計量收費制度是兼顧效率與公平的難點任務(wù)。

3.5促進(jìn)政府與社會互動共治

厘清和理順政府與市場、與社會及社會各利益相關(guān)方之間的分工協(xié)作關(guān)系，建立健全權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，把市場、社會能辦的，放給市場、社會。政府出臺規(guī)章制度和規(guī)劃，管住、管好該管的事，彌補市場、社會不足和維護社會正義、公平、秩序和效率。發(fā)揮技術(shù)對生活垃圾處理與市場、政府、社會的關(guān)聯(lián)作用，消除和避免市場失靈、社會失靈和政府失靈，尤其是消除和避免壟斷性競爭、生活垃圾產(chǎn)生者與處理者分離、看客心態(tài)、搭便車效應(yīng)、鄰避效應(yīng)等，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用是促進(jìn)政府與社會互動共治的難點任務(wù)[5]。

4.生活垃圾治理的分析工具

至于特定區(qū)域的生活垃圾治理，除遵循生活垃圾治理的內(nèi)在邏輯和方法論外，還需作為一個社會技術(shù)系統(tǒng)加以分析，以便作出科學(xué)的具體決策。生活垃圾治理可以借用系統(tǒng)論、工程技術(shù)、社會學(xué)和哲學(xué)等的研究成果加以分析，但指望精準(zhǔn)、定量的分析目前是不現(xiàn)實的。

可以對生活垃圾治理中的“技術(shù)”方面，如生活垃圾處理的工藝流程、垃圾運輸?shù)膬?yōu)化和居民的垃圾投放行為的科學(xué)管理等，進(jìn)行定量分析；但很難對生活垃圾治理的“社會”方面，包括政治、法律、規(guī)劃、社會、經(jīng)濟環(huán)境等因素對生活垃圾治理的綜合影響，以及技術(shù)對政治、法律、規(guī)劃、社會、經(jīng)濟環(huán)境等因素的影響，給出精準(zhǔn)的定量分析。目前，生活垃圾治理分析只能做到定性分析與定量分析相結(jié)合。

4.1態(tài)勢分析法

態(tài)勢分析（SWOT分析法）是一種便于應(yīng)用且快速給出參考決策的定性分析工具。列出生活垃圾治理系統(tǒng)的優(yōu)勢與弱勢及機會與威脅，然后，根據(jù)“發(fā)揮優(yōu)勢，克服弱勢，利用機會，化解威脅”原則與宗旨，找出問題的解決策略。常用的解決策略有：利用機會強化優(yōu)勢策略（OS策略）、利用優(yōu)勢化機會為推手策略（SO策略）、利用機會克服弱勢策略（OW策略）、利用優(yōu)勢化解威脅策略（ST策略）、化威脅為動力策略（TS策略）和創(chuàng)新發(fā)展、克服弱勢、消除威脅策略(WT策略)。

態(tài)勢分析的難點在于準(zhǔn)確進(jìn)行優(yōu)勢劣勢和機會威脅分析。優(yōu)勢劣勢多指寓于系統(tǒng)內(nèi)部的，而機會威脅多指來自系統(tǒng)外部的，因此，分析優(yōu)勢劣勢和機會威脅時必須對系統(tǒng)內(nèi)、外部情況作出準(zhǔn)確分析判斷，這就是難點所在。鑒于生活垃圾治理嚴(yán)重受到政治、法律、社會、經(jīng)濟和技術(shù)影響，不論怎樣簡化，必須充分考慮這些方面存在的優(yōu)勢劣勢與機會威脅。

政治方面重點圍繞政治制度與體制、政局穩(wěn)定性與發(fā)展、政府及其主管部門的態(tài)度等。法律方面重點圍繞法律、法規(guī)的授權(quán)、責(zé)任與義務(wù)、禁止和保障措施等。社會方面重點考慮人口規(guī)模、人口分布、人口結(jié)構(gòu)、收入分布和風(fēng)俗習(xí)慣等。經(jīng)濟方面重點考慮國內(nèi)生產(chǎn)總值、商品（資源）供給成本、居民可支配收入水平和消費意愿等。技術(shù)方面重點分析技術(shù)現(xiàn)狀、新發(fā)明、新技術(shù)、新工藝、新材料及其發(fā)展與應(yīng)用前景，尤其要關(guān)注人工智能賦能生活垃圾治理的影響。

進(jìn)行態(tài)勢分析時應(yīng)想到技術(shù)改變?nèi)撕蜕鐣男袨榱?xí)慣。新技術(shù)的新應(yīng)用永遠(yuǎn)是一種機會，可以預(yù)見，人工智能賦能源頭垃圾分類將極大簡化分類方法和分類標(biāo)準(zhǔn)。同時，利用態(tài)勢分析提出解決策略時還應(yīng)想到技術(shù)的改變遠(yuǎn)優(yōu)于社會的改變，因此，解決生活垃圾治理的困難和瓶頸應(yīng)優(yōu)先借助技術(shù)進(jìn)步，而不是社會進(jìn)步，這也是社會技術(shù)系統(tǒng)的基本思路。

4.2層次分析法

層次分析法是一種適合生活垃圾治理系統(tǒng)的定性與定量相結(jié)合的分析工具[6]。生活垃圾治理方案的影響因素間的相互關(guān)系及隸屬關(guān)系形成一個3層結(jié)構(gòu)的層次結(jié)構(gòu)模型，最高層是目標(biāo)層：確定生活垃圾治理方案；中間層是準(zhǔn)則層，例如由無害化、資源化、減量化、節(jié)約土地、節(jié)約資金和居民滿意6個準(zhǔn)則組成；最低層是治理方法層，例如包括經(jīng)濟手段、科技手段、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度（簡稱“生產(chǎn)者負(fù)責(zé)”）、分流分類、再生資源回收利用（簡稱“再生資源回收”）、生物轉(zhuǎn)換、熱轉(zhuǎn)換和填埋處置等8種方法。

這種層次結(jié)構(gòu)模型表明生活垃圾治理方案的決策過程可以層次化，生活垃圾治理方案的決策是一個多準(zhǔn)則下多方法按優(yōu)先程度排序的多層次結(jié)構(gòu)分析問題，可采用層次分析法，將決策問題歸結(jié)為求解最低層（方案、措施、指標(biāo)等）相對于最高層（總目標(biāo)）權(quán)重的數(shù)學(xué)問題。具體思路是先分析各種治理方法相對于每個準(zhǔn)則的重要性，再結(jié)合本地政治、社會、經(jīng)濟情況，分析各個準(zhǔn)則的重要性，最后找到適合本地實際情況的治理方案。

即使分析工具有限，生活垃圾治理決策時也應(yīng)盡力使用定性分析工具，最好使用定性與定量相結(jié)合的分析工具，作出盡可能科學(xué)的分析判斷，嚴(yán)禁拍腦袋。

生活垃圾是人類生產(chǎn)生活的產(chǎn)物，反過來又制約人類生產(chǎn)生活。生活垃圾不僅需要工程處理，更需要政府與社會及社會個體與他人之間互動式的治理。生活垃圾治理是人類不可或缺的日常的生產(chǎn)生活活動之一，是推行綠色發(fā)展、低碳生活和建設(shè)有序和諧社會的重要內(nèi)容與抓手。生活垃圾治理研究政府與社會及社會各利益相關(guān)方之間互動的方式方法，促進(jìn)彼此良性互動，在兼顧消費者利益與社會成本、效率與公平的基礎(chǔ)上妥善處理生活垃圾。生活垃圾治理期盼全面、深入的研究。

（編輯：Nicola）

特此聲明：
1. 本網(wǎng)轉(zhuǎn)載并注明自其他來源的作品，目的在于傳遞更多信息，并不代表本網(wǎng)贊同其觀點。
2. 請文章來源方確保投稿文章內(nèi)容及其附屬圖片無版權(quán)爭議問題，如發(fā)生涉及內(nèi)容、版權(quán)等問題，文章來源方自負(fù)相關(guān)法律責(zé)任。
3. 如涉及作品內(nèi)容、版權(quán)等問題，請在作品發(fā)表之日內(nèi)起一周內(nèi)與本網(wǎng)聯(lián)系，否則視為放棄相關(guān)權(quán)益。