【“十四五”規(guī)劃編制·專家建言】

　　作者：常紀文（國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長）

　　“十四五”時期的生態(tài)環(huán)境保護，應以2035年基本建成美麗中國的目標為指引，做長長板、補足短板、以點帶面，全面開展目標設定、措施部署工作。具體來看，需開展或加強以下七個方面的工作。

　　將各行政區(qū)域生態(tài)環(huán)保和綠色發(fā)展融入流域、區(qū)域的生態(tài)環(huán)保和綠色發(fā)展大格局。基于長江、黃河流域生態(tài)環(huán)境大保護和綠色發(fā)展的規(guī)劃編制與推進經驗，建議在淮河、海河、松花江、遼河等大流域，在渤海灣等大海域，在以武漢、成都、長沙、西安等為中心城市的大城市群，在長三角、珠三角、汾渭平原等區(qū)域，全面開展流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)保與綠色發(fā)展規(guī)劃編制工作，將各行政區(qū)域的發(fā)展和生態(tài)環(huán)保與流域、區(qū)域的大格局發(fā)展和全域生態(tài)環(huán)保結合起來，整體提升我國生態(tài)環(huán)保和綠色發(fā)展質量。

　　統(tǒng)籌提升鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)保質量與水平，促進城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)保工作協(xié)調發(fā)展。其一，規(guī)范鄉(xiāng)村垃圾分類和污水處理設施的建設和運行。調研發(fā)現(xiàn)，在我國南北部，垃圾分類和鄉(xiāng)村污水處理的建設標準和運行機制五花八門，技術和人才支撐能力參差不齊。建議加快研發(fā)符合鄉(xiāng)村特點和需要的雨污分流、廁所改造、污水處理新方法、新技術。出臺鄉(xiāng)村垃圾及污水收集、處置政策時，宜考慮鄉(xiāng)村居住實際和鄉(xiāng)村經濟可承受性。對于分散居住的山區(qū)居民，可發(fā)展分散化、小型化污水處理設施。其二，在鄉(xiāng)村合村并居中統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)保工作。比如，防止一些地方在平整土地的過程中破壞樹林、濕地等鄉(xiāng)村生態(tài)，危及生物多樣性維護。

　　把握好環(huán)保標準和要求的提升節(jié)奏，以國際視野穩(wěn)中求進地發(fā)展中國綠色經濟。其一，生態(tài)環(huán)保既要遵循自身規(guī)律，也要與經濟社會發(fā)展規(guī)律相適應。建議結合世界經濟發(fā)展態(tài)勢和中國經濟今后五年發(fā)展動態(tài)，評估環(huán)保戰(zhàn)略和措施對經濟社會的影響，堅持疏堵結合，將環(huán)保要求的提升與居民取暖、農民養(yǎng)豬等基層民生需求有機結合，與化工業(yè)發(fā)展等經濟發(fā)展事務密切統(tǒng)籌，使生態(tài)環(huán)保措施和要求與我國經濟社會發(fā)展水平相適應，防止個別地區(qū)和行業(yè)出現(xiàn)冒進現(xiàn)象。其二，開展生態(tài)環(huán)保工作要務實節(jié)約。調研發(fā)現(xiàn)，一些地方開展垃圾分類時，盲目采購昂貴的帶有掃臉、掃指紋功能的成套智能化垃圾桶，建設造價高昂的垃圾分類房、有機垃圾電熱發(fā)酵等設施，違背了制度設計初衷。

　　創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保監(jiān)管方法和手段。其一，在目前環(huán)保考核目標責任、環(huán)境標準等硬性制度的基礎上，豐富和發(fā)展政府間區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)議等制度。“十四五”時期，可參考山東省與生態(tài)環(huán)境保護部2020年6月簽訂生態(tài)環(huán)境保護與高質量發(fā)展合作協(xié)議的做法，在高質量全面協(xié)調發(fā)展的框架下，推進實施中央政府及其各部門與地方政府之間簽訂生態(tài)環(huán)境保護協(xié)議的制度，以促進生態(tài)環(huán)保標準結合地方實際，通過以獎代補等方式鼓勵地方設置更加嚴格的生態(tài)環(huán)保標準。其二，面對新冠肺炎疫情沖擊、全球經濟下行，建議強化企業(yè)信息公開制度，協(xié)助各方用好環(huán)境大數(shù)據(jù)，加強公眾參與的針對性，提升政府監(jiān)管的有效性，實現(xiàn)更加高效、精準和彈性的環(huán)境管理；充分發(fā)揮信用管理、綠色金融和綠色供應鏈等綠色市場機制作用，形成政府監(jiān)管、市場調節(jié)、信息公開和公眾參與的有機統(tǒng)一。

　　優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護宏觀調控措施。其一，以生態(tài)環(huán)保守法為前提，對環(huán)境友好型產業(yè)兌現(xiàn)生態(tài)環(huán)保補貼資金和優(yōu)惠政策，使補貼綠色化。其二，?優(yōu)化煤炭消費壓減和能耗指標的區(qū)域實施機制，將產業(yè)發(fā)展劣勢地區(qū)的指標有償轉移到優(yōu)勢地區(qū)。其三，在新的大氣和水環(huán)境保護形勢下開展排污權交易試點評估，限定該政策的適用領域和行業(yè)，使政策實施穩(wěn)定化。其四，改革再生資源行業(yè)稅收。一些垃圾分類和回收企業(yè)銷售的廢品被當成產品銷售，實行13%的稅率，行業(yè)負擔總體過重。

　　重視一些領域和業(yè)態(tài)的特殊生態(tài)環(huán)保工作。在集約化工業(yè)發(fā)展和化工企業(yè)進園區(qū)的時代背景下，建議重視行業(yè)和園區(qū)發(fā)電、鋼鐵、冶煉等行業(yè)的飛灰和其他固體廢物資源化問題，大力發(fā)展循環(huán)經濟；西電東輸戰(zhàn)略的實施，給輸出地留下了大宗粉煤灰、爐渣、脫硫石膏等固體廢物，建議在國家和區(qū)域層面統(tǒng)籌利用、合理處置；對生態(tài)環(huán)保產業(yè)化項目的招投標、投融資開展清理整頓，避免投資盲目性、同質化，杜絕虛假技術，不斷提高環(huán)保市場核心競爭力；將各領域專業(yè)技術服務融入對企業(yè)的第三方綜合服務之中。建議相關部委緊密協(xié)作，培育一批集安全生產、職業(yè)衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保、水土保持、森林和草原保護等專業(yè)技術服務于一體的第三方綜合技術服務機構，既減輕企業(yè)經濟負擔，也提升市場為企業(yè)提供技術服務的能力。為防止部門執(zhí)法的條條化，建議將基層生態(tài)環(huán)保執(zhí)法納入“十四五”綜合執(zhí)法體系；出臺雙創(chuàng)產業(yè)負面清單。此外，還要重視快遞、外賣等行業(yè)的環(huán)境污染防治問題，克服資源浪費和低水平回收利用現(xiàn)象。

　　提升常態(tài)和應急狀態(tài)下區(qū)域生態(tài)環(huán)保的組織動員和保障能力。建議國家明確地方垃圾分類與處置、工業(yè)固體廢物處置、污水處理設施建設目標，設置餐廚垃圾處理設施集中建設目標，重視垃圾焚燒底渣污染問題，跨行政區(qū)域分享工業(yè)固體廢物特別是危險廢物的處置能力，并在建設規(guī)模、土地供應、資金籌集等方面予以支持；強化相關部委對生態(tài)保護和生態(tài)建設的監(jiān)督職責，完善領導干部自然資源資產離任審計制度；完善應急物資儲備、裝備配備、站點建設，強化傳染病疫情期間大氣污染物、水污染物、固體廢物造成環(huán)境污染的應急監(jiān)測、應急處置能力。

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