《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂案的通過，是地方加強(qiáng)固體廢物污染環(huán)境防治，健全污染防治長效機(jī)制的一個重要契機(jī)。地方應(yīng)抓緊研究制定、修改地方法規(guī)規(guī)章，以與新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》保持一致，并以地方實(shí)際問題為導(dǎo)向，完善相關(guān)制度和機(jī)制。

一、地方開展固體廢物污染防治立法的必要性

推進(jìn)地方固體廢物污染防治立法，應(yīng)從各地固體廢物管理工作的實(shí)際情況和工作目標(biāo)出發(fā)，依循科學(xué)立法、民主立法、開門立法的要求，將中央新部署、新要求與地方實(shí)際相結(jié)合，基于問題導(dǎo)向不斷推動固廢管理工作朝著制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。

（一）貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于固體廢物污染防治的新部署、新要求

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院出臺了若干政策文件，明確了固體廢物管理法治建設(shè)的總體要求。2018年，全國人大常委會將《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂列入立法工作計(jì)劃，2020年4月29日，全國人大常委通過《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂案，進(jìn)一步明確了《固體廢物污染環(huán)境防治法》的基本原則，并結(jié)合新冠疫情等新形勢，強(qiáng)化了相關(guān)要求。

地方立法應(yīng)著力貫徹落實(shí)這些新部署和新要求。一是堅(jiān)持從全局出發(fā)，協(xié)同推進(jìn)固體廢物治理。加強(qiáng)固體廢物減量化、資源化、無害化的協(xié)同治理，加強(qiáng)固體廢物與大氣、水、土壤污染的協(xié)同防治。二是推動形成政府、企業(yè)、公眾共治的綠色行動體系。政府及其職能部門要加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法，各類企業(yè)要切實(shí)擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，社會公眾要樹立節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識。三是完善固體廢物監(jiān)管工作機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法能力建設(shè)。建立由生態(tài)環(huán)境部門牽頭、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的部門聯(lián)動機(jī)制，健全政府主導(dǎo)、行業(yè)主管、部門協(xié)調(diào)、屬地管理的監(jiān)管體系。四是結(jié)合本地的實(shí)際情況，將生態(tài)損害賠償制度改革、環(huán)境監(jiān)測體制改革、環(huán)境污染第三方治理改革等中央改革文件的要求，落實(shí)到地方固體廢物污染防治法制建設(shè)中。

（二）細(xì)化補(bǔ)充上位法規(guī)定，以地方實(shí)際問題為導(dǎo)向，完善相關(guān)制度和機(jī)制

《固體廢物污染環(huán)境防治法》明確了固體廢物管理工作的總體要求，建立了工業(yè)固體廢物、生活垃圾、危險廢物污染環(huán)境防治制度，為地方固體廢物管理工作提供了法律依據(jù)。但是作為固廢管理領(lǐng)域主要法律，《固體廢物污染環(huán)境防治法》的規(guī)定仍然比較原則抽象，還需要各地根據(jù)具體的省情、市情予以細(xì)化和落實(shí)。有些內(nèi)容，如城鄉(xiāng)生活垃圾分類的具體辦法，《固體廢物污染環(huán)境防治法》明確授權(quán)由地方作出具體規(guī)定，而各地的實(shí)際情況和基礎(chǔ)不一，垃圾分類的做法也可能有差異。一些在實(shí)踐中發(fā)揮重要作用的制度，如第三方處置監(jiān)管制度，上位法未作明確規(guī)定，而一些地方有多年的探索。另外，地方固體廢物管理工作的一些經(jīng)驗(yàn)做法，如“組團(tuán)式綜合處置基地建設(shè)”“跨行政區(qū)區(qū)域合作”等，也需要通過地方立法加以固化和推廣。

（三）解決地方面臨的特殊問題，突出地方特色，體現(xiàn)針對性和可操作性

各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況不同、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元、管理體制也有差異，這些因素都會給固體廢物污染防治工作帶來挑戰(zhàn)。這就要求不能整齊劃一、按照一個模式展開環(huán)境規(guī)制，而應(yīng)針對地方面臨的特殊問題，突出地方特色，提出具備針對性和可操作性的政策措施。例如，一些城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以二、三產(chǎn)業(yè)為主，更易受到工業(yè)固體廢物特別是危險廢物污染的影響和破壞，因此，立法規(guī)制的重點(diǎn)就應(yīng)該有針對性地放在工業(yè)固體廢物管理之上；一些城市工業(yè)園區(qū)建設(shè)較為發(fā)達(dá)，企業(yè)集中度高，在立法規(guī)制時就應(yīng)該以生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)為抓手；一些城市人口的持續(xù)增長及消費(fèi)需求的增加導(dǎo)致生活垃圾逐年大幅增加，而集中處置設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后、收運(yùn)體系不完善等問題加劇了固體廢物污染的環(huán)境風(fēng)險，為此，在立法規(guī)制時就應(yīng)當(dāng)對生活垃圾集中處置設(shè)施作出合理規(guī)劃；還有一些城市具備不設(shè)區(qū)地級市管理特征，管理層級相對較少，在立法規(guī)制時就應(yīng)該進(jìn)一步明確各級政府及有關(guān)部門的監(jiān)督管理職責(zé)。總之，地方立法應(yīng)著力從管理體制、基本管理制度和責(zé)任機(jī)制等方面加以規(guī)范，為解決這些問題提供具有可操作性的法律依據(jù)。

二、地方固體廢物污染防治監(jiān)管體制、法律制度的特色與創(chuàng)新

依循上述思路，地方在展開立法時應(yīng)根據(jù)行政區(qū)域的實(shí)際情況，遵循原則性和靈活性相結(jié)合的原則，圍繞監(jiān)督管理體制、工業(yè)固廢、危險廢物、生活垃圾、其他固體廢物污染防治等重點(diǎn)事項(xiàng)，創(chuàng)新政策和法律制度、法律機(jī)制，呈現(xiàn)地方政策法制特色。

（一）固體廢物污染防治監(jiān)督管理體制的特色和創(chuàng)新

在縱向監(jiān)督管理體制層面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、權(quán)責(zé)匹配、失職追責(zé)、終身追責(zé)要求，規(guī)定固體廢物污染環(huán)境防治目標(biāo)責(zé)任制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)評價考核制度。在橫向監(jiān)督管理體制層面，應(yīng)建立部門權(quán)力清單，逐一明確各職能部門管理權(quán)限與具體職責(zé)分工，規(guī)定相互間協(xié)調(diào)合作方式，形成固體廢物監(jiān)督管理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。在跨區(qū)域協(xié)作體制層面，將一些地方政策實(shí)踐形成的區(qū)域一體固廢處理機(jī)制制度化，強(qiáng)化省域內(nèi)、外危險廢物集中處置區(qū)域合作，鼓勵行政區(qū)域間就危險廢物區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)達(dá)成協(xié)議，共享危險廢物集中處置能力。

（二）固體廢物污染防治主要法律制度的特色和創(chuàng)新

除了規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、現(xiàn)場檢查制度等基本制度以外，地方在展開立法時還可以在以下方面著力。針對地方固體廢物管理信息化和智能化水平有待加強(qiáng)的現(xiàn)狀，規(guī)定建設(shè)工業(yè)廢物產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置信息平臺，與各省域和全國危險廢物等固體廢物污染環(huán)境防治信息平臺對接，明確收集、轉(zhuǎn)移、處置方的權(quán)利和義務(wù)清單；針對地方固體廢物收集、儲存、轉(zhuǎn)運(yùn)和處置設(shè)施建設(shè)不足的問題，規(guī)定市場化運(yùn)營原則，鼓勵符合條件的單位依法公平參與固體廢物收集、儲存、轉(zhuǎn)運(yùn)和處置設(shè)施的投資和建設(shè)；針對處置設(shè)施建設(shè)可能出現(xiàn)的鄰避問題，規(guī)定因設(shè)施建設(shè)而利益受損的單位、個人，應(yīng)當(dāng)依法獲得公平補(bǔ)償；針對地方大量存在的跨行政區(qū)域固體廢物轉(zhuǎn)移問題，規(guī)定第三方支付制度和第三方駐點(diǎn)監(jiān)督制度，要求基于轉(zhuǎn)移聯(lián)單機(jī)制建立固體廢物處置第三方支付制度，確保固體廢物在目的地依法得到有效處置；針對臺賬管理的必要性，增加臺賬保存時間、單位破產(chǎn)或者注銷后企業(yè)臺賬保存責(zé)任人等要求；針對一些企業(yè)管理不規(guī)范問題，要求責(zé)任單位制定危險廢物年度管理計(jì)劃，制定危險廢物污染環(huán)境防治管理制度，明確單位負(fù)責(zé)人、相關(guān)主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任。

三、地方工業(yè)和危險廢物污染防治措施和要求的特色和創(chuàng)新

一是突出生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)。要求對現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)實(shí)施清潔生產(chǎn)和循環(huán)化改造，建立和嚴(yán)格實(shí)施產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，防止落后產(chǎn)業(yè)及工藝設(shè)備進(jìn)入園區(qū)。入園企業(yè)產(chǎn)生固體廢物的，應(yīng)當(dāng)建設(shè)收集、貯存、利用或者處置設(shè)施；建設(shè)貯存、利用或者處置設(shè)施確有困難的，可以由園區(qū)統(tǒng)一建設(shè)收集、貯存、利用和處置設(shè)施。

二是提出工業(yè)固體廢物分類管理要求。工業(yè)企業(yè)辦公場所產(chǎn)生的固體廢物和企業(yè)未受污染的原料、產(chǎn)品包裝材料，目前一概作為工業(yè)固體廢物處置，既不合理，也增加了企業(yè)成本。為此，在地方立法時可提出分類管理要求，規(guī)定工業(yè)企業(yè)辦公場所產(chǎn)生的固體廢物和企業(yè)未受污染的原料、產(chǎn)品包裝材料，應(yīng)當(dāng)按照生活垃圾予以分類處置。

三是有條件地開展協(xié)同處置。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于以布類、皮革及木屑等為主的一般工業(yè)固體廢物，一些地方曾考慮采用焚燒處理方式協(xié)同處置，并在生活垃圾綜合處理基地項(xiàng)目中預(yù)留一定處理能力?；诖耍梢钥紤]作出以下規(guī)定：在充分論證的基礎(chǔ)上，生活垃圾綜合處理基地可以開展工業(yè)固體廢物與生活垃圾的協(xié)同處置。

四是規(guī)定危險廢物處置市場指導(dǎo)價。有的地方危廢處置價格存在畸高問題，有的處置價格與2017年相比上漲了3倍，大大增加了企業(yè)的處置成本，產(chǎn)廢企業(yè)意見頗多。針對這一情況，在地方立法時可以考慮對危險廢物處置市場指導(dǎo)價作出規(guī)定，要求根據(jù)市場供求情況，在綜合考慮成本、利潤情況下對危險廢物收集、貯存、處置制定市場指導(dǎo)價，規(guī)定價格上限。

五是對醫(yī)療危廢處置作出規(guī)定。新冠疫情爆發(fā)以來，我國對醫(yī)療危廢的綜合處置提出了更高要求。為此，地方立法時也應(yīng)作出相應(yīng)規(guī)定，例如：根據(jù)疫情防控需要，市衛(wèi)生健康和生態(tài)環(huán)境主管部門將相關(guān)單位、場所和地點(diǎn)產(chǎn)生的生活垃圾列入重點(diǎn)管控生活垃圾，參照醫(yī)療廢物進(jìn)行管理，制定相關(guān)應(yīng)急措施；各相關(guān)單位、物業(yè)服務(wù)人員和個人應(yīng)當(dāng)服從政府統(tǒng)一指揮，落實(shí)就地消毒、分類、收集、運(yùn)輸?shù)葢?yīng)急措施；經(jīng)市人民政府同意，可以使用生活垃圾焚燒設(shè)施應(yīng)急處置醫(yī)療廢物，生活垃圾焚燒設(shè)施管理單位應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)部門要求做好衛(wèi)生防疫工作。

四、地方生活垃圾分類措施和要求的特色和創(chuàng)新

一是提出生活垃圾強(qiáng)制分類要求。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕26號）對生活垃圾強(qiáng)制分類試點(diǎn)作出了規(guī)定，一些地方也積極響應(yīng)并開始動員實(shí)施?；诖耍诘胤搅⒎〞r應(yīng)進(jìn)一步明確，生活垃圾分類堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜、簡便易行、方便市民的原則，完善生活垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng),形成自覺開展垃圾分類的新風(fēng)尚。同時，也要考慮農(nóng)村區(qū)域垃圾分類的特殊情況?；诔青l(xiāng)一體化原則，城鄉(xiāng)結(jié)合部或者人口密集的農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾,可以納入城市生活垃圾清掃、分類收集、運(yùn)輸、處理系統(tǒng)。

二是探索垃圾智能回收。在一些城市，“小黃狗”等運(yùn)營公司設(shè)置的智能垃圾分類回收設(shè)備，可以幫助居民進(jìn)行正確的垃圾分類，經(jīng)驗(yàn)可以運(yùn)用和推廣?？梢詤⒖歼@些建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，探索垃圾智能回收體系建設(shè)，規(guī)范推動發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+資源回收”新業(yè)態(tài)，探索線上線下相結(jié)合、智能回收等服務(wù)新模式，提升回收體系的組織化、規(guī)范化水平。

三是對大件家具垃圾回收處理作出規(guī)定。在立法時要求建立大件家具垃圾專門回收系統(tǒng)，規(guī)定市民可以在每月規(guī)定的時間內(nèi)，將大件家具垃圾免費(fèi)送交居委會和村民委員會指定的集中堆放處，由專門的單位開展集中回收服務(wù)；鼓勵市民現(xiàn)場挑選可以再用或者修理后再用的物品。

五、地方其他固體廢物污染防治措施和要求的特色和創(chuàng)新

一是對新興業(yè)態(tài)廢棄物污染防治的規(guī)定。包括：鼓勵電子商務(wù)、快遞、外賣等行業(yè)優(yōu)先采用可重復(fù)使用、易回收利用、易降解的包裝物；由商務(wù)、郵政管理部門負(fù)責(zé)制定電子商務(wù)、快遞、外賣等行業(yè)包裝物垃圾回收制度，指導(dǎo)包裝物回收處理；旅游、餐飲、外賣行業(yè)的經(jīng)營者不得主動向消費(fèi)者提供一次性筷子、刀叉、勺子等用品，并在經(jīng)營場所和電子交易信息平臺的醒目位置設(shè)置提示信息；電子商務(wù)經(jīng)營者銷售商品需要快遞服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)選擇那些使用環(huán)保包裝材料的快遞企業(yè)；快遞企業(yè)收件時，應(yīng)當(dāng)使用電子運(yùn)單和可降解、可重復(fù)利用的環(huán)保包裝材料，減少包裝材料的過度使用和包裝性廢物的產(chǎn)生；快遞企業(yè)送件時，應(yīng)告知收件人包裝物可再次利用，也可根據(jù)收件人意愿自行處置；快遞業(yè)務(wù)人員回收的包裝物可以免費(fèi)提供給發(fā)件人再用；不能再用的，快遞業(yè)務(wù)人員可以投放到垃圾分類收集系統(tǒng)，也可以集中收集后交由再生資源回收企業(yè)回收，進(jìn)行資源化處理。

二是對塑料制品固體廢物處理的規(guī)定。根據(jù)新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》和年初《國家發(fā)展改革委生態(tài)環(huán)境部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》的要求，在地方立法時應(yīng)強(qiáng)調(diào)對塑料制品固體廢物處理的規(guī)定。主要內(nèi)容包括：禁止生產(chǎn)和銷售厚度小于0.025毫米的超薄塑料購物袋、一次性發(fā)泡塑料餐具、一次性塑料棉簽；商場、超市、藥店、書店等場所以及餐飲打包外賣服務(wù)和各類展會活動，禁止使用不可降解塑料袋；餐飲行業(yè)禁止使用不可降解一次性塑料吸管和塑料餐具；賓館、酒店等場所不主動提供一次性塑料用品；郵政快遞網(wǎng)點(diǎn)禁止使用不可降解塑料包裝袋、一次性塑料編織袋。

三是對建筑垃圾實(shí)施全過程管理。在地方立法時應(yīng)規(guī)范建筑垃圾產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置行為，推進(jìn)綜合利用，加強(qiáng)建筑垃圾處置設(shè)施、場所建設(shè)，保障處置安全，防止污染環(huán)境；工程施工單位應(yīng)當(dāng)編制建筑垃圾處理方案，采取污染防治措施，并報有關(guān)部門備案；產(chǎn)生建筑垃圾的單位，應(yīng)當(dāng)將建筑垃圾的產(chǎn)生地點(diǎn)、時間、種類、數(shù)量、處置方式等事項(xiàng)向有關(guān)部門申報登記，并統(tǒng)一收運(yùn)至專門消納場所處理，不得擅自傾倒、拋撒或者堆放工程施工過程中產(chǎn)生的建筑垃圾；跨區(qū)域處理建筑垃圾的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)跨區(qū)域處理的建筑垃圾量，按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向接收地管理機(jī)構(gòu)交納建筑垃圾異地處理生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用。

四是對園林固體廢物臨時集中場所建設(shè)的規(guī)定。一些地方每年都會遇到臺風(fēng)、龍卷風(fēng)等惡劣氣候，導(dǎo)致大量園林損毀，產(chǎn)生數(shù)倍于平時的園林垃圾?；诖耍诘胤搅⒎〞r應(yīng)要求有關(guān)部門建立應(yīng)急處理機(jī)制，預(yù)留園林固體廢物臨時集中場所，以應(yīng)對極端天氣狀況。

五是鼓勵采取生化處理措施生產(chǎn)有機(jī)肥料。對食品加工、釀酒、作料制造、中藥生產(chǎn)等企業(yè)產(chǎn)生的有機(jī)固體廢物，鼓勵采取生化處理措施生產(chǎn)有機(jī)肥料。難以堆肥的，送交垃圾填埋場或垃圾焚燒廠處理。禁止重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標(biāo)的污泥進(jìn)入農(nóng)用地。

六、地方固體廢物污染環(huán)境防治法律責(zé)任的明確和創(chuàng)新

應(yīng)加大對危險廢物違法行為的處罰力度，在法定范圍內(nèi)提高處罰額度，增加處罰種類，用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境。如針對擅自傾倒、堆放、丟棄或者故意遺撒工業(yè)固體廢物，或者未采取相應(yīng)防范措施，造成工業(yè)固體廢物揚(yáng)散、流失、滲漏或者其他環(huán)境污染的，處所需處置費(fèi)用三倍以上五倍以下的罰款，所需處置費(fèi)用不足二十萬元的，按二十萬元計(jì)算，沒收違法所得。違反關(guān)于危險廢物管理的規(guī)定從事持續(xù)性違法活動，受到罰款處罰，被責(zé)令限期改正，逾期不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織復(fù)查，發(fā)現(xiàn)其繼續(xù)實(shí)施該違法行為的，可以自責(zé)令改正期限屆滿之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。違反規(guī)定從事非持續(xù)性違法活動的，一年內(nèi)三次或者三次以上作出應(yīng)當(dāng)受到罰款處罰的同類行為，作出罰款決定的部門可以在上一次罰款金額的基礎(chǔ)上加一倍進(jìn)行處罰。國家相關(guān)法律、行政法規(guī)和上級地方人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)規(guī)定了最高罰款標(biāo)準(zhǔn)的，加倍處罰的金額不得超過該標(biāo)準(zhǔn)。

（編輯：Nicola）

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