PPP項(xiàng)目使用歐盟資金的案例研究——波蘭波茲南垃圾發(fā)電項(xiàng)目
European PPP Expertise Centre (EPEC)
(編者注：本文根據(jù)EPEC公開(kāi)文件編譯整理，略有刪節(jié))
一、簡(jiǎn)介
本案例研究是EPEC針對(duì)以下項(xiàng)目準(zhǔn)備的系列文章的一部分：
在PPP框架下，合并使用或嘗試合并使用歐盟資金¹。它提供了有關(guān)波蘭波茲南垃圾發(fā)電項(xiàng)目(簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目”)的背景信息，重點(diǎn)介紹了當(dāng)?shù)毓矙C(jī)構(gòu)在采購(gòu)和申請(qǐng)歐盟贈(zèng)款上采取的策略，為應(yīng)對(duì)合并歐盟資金與PPP項(xiàng)目已知挑戰(zhàn)²提供了獨(dú)到見(jiàn)解。該案例研究調(diào)查了一個(gè)仍在組織和協(xié)商中的項(xiàng)目。隨著項(xiàng)目的發(fā)展，EPEC將對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展進(jìn)行匯報(bào)，為項(xiàng)目進(jìn)展提供實(shí)時(shí)分析。本案例研究的首次出版涵蓋截至2011年12月的項(xiàng)目狀況。
本案例研究從對(duì)項(xiàng)目、范圍和籌備階段準(zhǔn)備的簡(jiǎn)要描述開(kāi)始，涵蓋政府的主要商業(yè)和政策動(dòng)因，討論了項(xiàng)目在融合方面面臨的挑戰(zhàn)。本案例研究旨在說(shuō)明在本案例中，如何應(yīng)對(duì)資金融合上挑戰(zhàn)，并突出顯示亟待解決的問(wèn)題。本案例研究不測(cè)重研究其他PPP相關(guān)挑戰(zhàn)，除非這些挑戰(zhàn)與該P(yáng)PP項(xiàng)目在融合歐盟資金和私營(yíng)領(lǐng)域資金協(xié)調(diào)使用方面存在密切相關(guān)或潛在相關(guān)影響。
二、項(xiàng)目背景
為了執(zhí)行國(guó)家和歐盟在廢物處理方面新的標(biāo)準(zhǔn)³，波蘭部分城市和地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始(2007-2013項(xiàng)目規(guī)劃階段)籌備建造垃圾焚化爐。相關(guān)項(xiàng)目與國(guó)家和地區(qū)《波蘭運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境2007-2013》(OPI&E)?的戰(zhàn)略文件要求和目標(biāo)相一致，滿足獲得歐盟贈(zèng)款聯(lián)合融資的要求并獲得贈(zèng)款預(yù)留。根據(jù)相關(guān)優(yōu)先軸安排，該項(xiàng)目已收到來(lái)自波蘭管理機(jī)構(gòu)總額達(dá)352,000,000波蘭茲羅提(約84,000,000歐元)?的預(yù)分配資金。比亞韋斯托克市、比得哥什-托倫市、格但斯克市，科沙林市，克拉科夫市，羅茲市，什切青市和華沙市都已公布了興建類(lèi)似基礎(chǔ)設(shè)施的計(jì)劃，但目前為止，只有波茲南市選擇繼續(xù)推行PPP模式，而格但斯克市，科沙林市和羅茲市則計(jì)劃通過(guò)PPP模式采購(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施。
波茲南市(簡(jiǎn)稱該市)的垃圾發(fā)電項(xiàng)目是波蘭最領(lǐng)先的有意將歐盟基金(來(lái)自團(tuán)結(jié)基金Cohesion Fund)與PPP結(jié)構(gòu)相融合的綠地項(xiàng)目之一。因此本文選取該項(xiàng)目為例。
盡管在當(dāng)前的金融環(huán)境下，將PPP與歐盟資金相互融合是可行之舉，但在歐洲，只有屈指可數(shù)的幾個(gè)項(xiàng)目能做到私營(yíng)資金與歐盟資金合理地分配和利用，迄今為止，也只有一個(gè)在波蘭的項(xiàng)目取得了成功，其規(guī)模很小，復(fù)雜程度也較低?。波茲南項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)嚴(yán)格遵守波蘭區(qū)域發(fā)展部和歐盟委員會(huì)的要求。如果該項(xiàng)目能在PPP結(jié)構(gòu)和融合能力方面取得成功，波蘭其他城市也有望在下一個(gè)項(xiàng)目規(guī)劃階段(2014年-2020年)期間予以效仿。
由于投資成本超過(guò)伍仟萬(wàn)歐元，根據(jù)理事會(huì)關(guān)于歐盟基金使用規(guī)定第三十九條款?(簡(jiǎn)稱《資金條例》)，該項(xiàng)目符合“重要項(xiàng)目”標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)遵守歐盟委員會(huì)作出的決定。
1.本報(bào)告中“歐盟資金”是指歐盟委員會(huì)根據(jù)歐洲區(qū)域發(fā)展基金會(huì)、歐洲社會(huì)基金會(huì)或團(tuán)結(jié)基金的規(guī)定向成員國(guó)提供的資金；
2.參見(jiàn)EPEC 2011年五月《在PPP中使用歐盟資金——解釋如何使用和開(kāi)始討論未來(lái)》的報(bào)告
3.波蘭共和國(guó)政府于2010年十二月通過(guò)《 2014年國(guó)家垃圾處理計(jì)劃》(NWMP 2014)和新公布的《垃圾框架指導(dǎo)2008/98/歐盟》
4.該項(xiàng)目依據(jù)優(yōu)先軸約定II(垃圾管理和地球保護(hù))和措施2.1(城市管理范圍內(nèi)垃圾特別是有害廢物的綜合處理)實(shí)施。優(yōu)先軸約定II的主要目標(biāo)是通過(guò)減少城市垃圾數(shù)量來(lái)提高經(jīng)濟(jì)收益。本優(yōu)先軸的最高聯(lián)合融資比例設(shè)置為85%，而其他項(xiàng)目聯(lián)合融資比例無(wú)須達(dá)到這個(gè)水平。
5.截至2012年4月25日，1歐元=4.18波蘭茲羅提。
6.參見(jiàn)EPEC 2012年六月報(bào)告：《歐盟PPP資金——項(xiàng)目存量和案例研究》
7.理事會(huì)規(guī)定(歐盟委員會(huì))第1083/2006號(hào)
項(xiàng)目要點(diǎn)
項(xiàng)目領(lǐng)域：波茲南市和周邊九個(gè)城市(Miasto i Gmina Buk, Gmina Czerwonak, Gmina Kleszczewo, Miasto i Gmina Kostrzyn, Miasto i Gmina Murowana Go?lina, Miasto i Gmina Oborniki, Miasto i Gmina Pobiedziska, Gmina Suchy Las, Miasto i Gmina Swarz?dz)，居民人口總數(shù)約730,000。
焚燒產(chǎn)能：210,000噸/年
預(yù)計(jì)資本成本：794,513,000茲羅提
歐盟聯(lián)合融資：為該項(xiàng)目預(yù)留資金高達(dá)352,000,000茲羅提，待審批和核算資金缺口
發(fā)熱量：待定
發(fā)電量：符合規(guī)定的優(yōu)惠綠色發(fā)電量
征地：依據(jù)招標(biāo)過(guò)程中的征地合同
環(huán)境影響評(píng)估：第一階段評(píng)估已完成，第二階段將由選定的私營(yíng)合作伙伴根據(jù)項(xiàng)目所采用的 技術(shù)方案進(jìn)行評(píng)估
產(chǎn)生垃圾：預(yù)計(jì)2020年垃圾總量達(dá)到335,000噸
采購(gòu)狀態(tài)?：2011年4月4日宣布招標(biāo)，11家合格競(jìng)標(biāo)者名單于2011年6月7日公布，經(jīng)篩選，5家競(jìng)標(biāo)者名單于2011年9月13日公布，競(jìng)標(biāo)于2011年第四季度開(kāi)始，并持續(xù)到2012年第一季度，政府希望競(jìng)標(biāo)者能在 2012年9月底之前提出最佳和最終報(bào)價(jià)。
該項(xiàng)目預(yù)計(jì)由私營(yíng)部門(mén)、歐盟和波茲南市共同出資。一筆來(lái)自波蘭環(huán)境保護(hù)和水治理自然基金會(huì)的優(yōu)惠貸款正在考慮之中。該項(xiàng)目就遵守包括《歐盟垃圾焚燒指導(dǎo)條例》?在內(nèi)相關(guān)國(guó)家和歐盟標(biāo)準(zhǔn)的垃圾發(fā)電廠的建造、維護(hù)、融資和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行采購(gòu)，合同期限預(yù)計(jì)在30到35年之間。
8.截至2011年12月
9.歐洲議會(huì)和理事會(huì)2000年12月4日關(guān)于垃圾焚化的指導(dǎo)條例2000/76/歐盟委員會(huì)
除了為波茲南市和周邊九個(gè)城市提供市政垃圾處理服務(wù)，波茲南市還計(jì)劃在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中減少財(cái)政撥款。理想情況下，波茲南市希望該項(xiàng)目資金全部由私營(yíng)股東的股權(quán)出資、歐盟的贈(zèng)款和私營(yíng)股東的債務(wù)融資解決。然而，這對(duì)于類(lèi)似垃圾發(fā)電廠這樣的創(chuàng)收項(xiàng)目可能很難實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槔碚撋险f(shuō)，歐盟資金只負(fù)責(zé)為資金缺口提供部分幫助，而項(xiàng)目受益人有義務(wù)負(fù)責(zé)彌補(bǔ)資金缺口¹?。
鑒于波茲南市的目標(biāo)是最大限度地減少對(duì)該項(xiàng)目的財(cái)政支持，由該市對(duì)贈(zèng)款的可獲得性及金額進(jìn)行兜底是不可能的(即該市需要管理部門(mén)確認(rèn)歐盟贈(zèng)款是可以獲得的)。與其他項(xiàng)目中贈(zèng)款管理機(jī)構(gòu)需承擔(dān)贈(zèng)款金額和可獲得性的風(fēng)險(xiǎn)不同，波茲南市在當(dāng)前情況下不準(zhǔn)備承擔(dān)此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。因此，在本案中處理贈(zèng)款/貸款融合的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他由公共機(jī)構(gòu)兜底贈(zèng)款可獲得性和金額風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目。在撰寫(xiě)本文時(shí)，波茲南市預(yù)計(jì)將其財(cái)務(wù)支出限制在1500萬(wàn)歐元左右(占估算投資總額的的8%)。對(duì)于波茲南市而言，確保項(xiàng)目(以及其相關(guān)債務(wù))不計(jì)入資產(chǎn)負(fù)債表，以符合《歐洲國(guó)民和地區(qū)核算體系》(ESA 95)¹¹和波蘭國(guó)家預(yù)算規(guī)則的要求，也很重要。
三、贈(zèng)款/貸款融合的挑戰(zhàn)
將歐盟資金和PPP相融合存在許多已知的挑戰(zhàn)¹²。本節(jié)將探討波茲南垃圾發(fā)電項(xiàng)目是如何應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)的，例如贈(zèng)款申請(qǐng)的時(shí)間，資金缺口分析的方法以及如何將贈(zèng)款有效地投入項(xiàng)目當(dāng)中。
3.1 贈(zèng)款申請(qǐng)?zhí)峤坏臅r(shí)間
對(duì)于能產(chǎn)生收入的PPP項(xiàng)目，公共機(jī)構(gòu)通常需要對(duì)如下內(nèi)容進(jìn)行決策：
(i)首先選擇PPP伙伴，然后提交贈(zèng)款申請(qǐng)：先選擇私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴，然后提交贈(zèng)款申請(qǐng)，這樣做能夠擁有最終報(bào)價(jià)的優(yōu)勢(shì)，從而更精確地計(jì)算出贈(zèng)款申請(qǐng)所需的資金缺口，或
(ii)首先申請(qǐng)贈(zèng)款，然后選擇PPP伙伴：基于內(nèi)部預(yù)測(cè)作出贈(zèng)款申請(qǐng)，然后確定PPP合作伙伴，這樣做可以在找到PPP合作伙伴之前就確定贈(zèng)款的額度和可獲得性。
10.大量潛在受益人認(rèn)為，國(guó)家對(duì)彌補(bǔ)資金缺口的支出可由私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴承擔(dān)。這是一個(gè)錯(cuò)誤的概念。按照定義，資金缺口是指項(xiàng)目未產(chǎn)生足夠收入并且需要公共部門(mén)的支持的情況下，仍然存在的需要私營(yíng)合作伙伴承擔(dān)的部分。本項(xiàng)目中的公共部門(mén)的支持?jǐn)M采用的形式是歐盟贈(zèng)款和波茲南市直接投資。
11.參見(jiàn)EPEC 2010年11月的《歐盟統(tǒng)計(jì)局對(duì)公私合營(yíng)伙伴關(guān)系，宗旨，方法和最新趨勢(shì)的處理》，和EPEC 2010年11月的《風(fēng)險(xiǎn)分配和資產(chǎn)負(fù)債表處理，實(shí)用指南》
12.參見(jiàn)注釋1
當(dāng)項(xiàng)目不申請(qǐng)歐盟贈(zèng)款¹³時(shí)，盡管《資金條例》為項(xiàng)目受益人何時(shí)提交贈(zèng)款申請(qǐng)?zhí)峁┝撕艽蟮幕匦嗟?，在?shí)踐中，很難把贈(zèng)款申請(qǐng)的籌備、提交和PPP采購(gòu)過(guò)程銜接得非常順利。它通常是一個(gè)“先有雞還是先有蛋”的難題：從選定的私營(yíng)部門(mén)合作伙伴處獲得最終報(bào)價(jià)，會(huì)讓贈(zèng)款申請(qǐng)的準(zhǔn)備過(guò)程更加容易且更具確定性，而投標(biāo)人為了確定最終報(bào)價(jià)，又往往需要了解公共資本投入情況(無(wú)論是來(lái)自歐盟贈(zèng)款還是公共機(jī)構(gòu)自身的資源)。
在波茲南市，政府在開(kāi)始PPP項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)，并不確定贈(zèng)款是否可以到位，金額將有多少¹?。原計(jì)劃是在結(jié)束競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話后，但在接收來(lái)自投標(biāo)人的最佳和最終報(bào)價(jià)(BAFO)前提交贈(zèng)款申請(qǐng)。在撰寫(xiě)本文時(shí)，預(yù)期是：
(i)波茲南市(2012年第二季度完成最終競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話后)在2012年6月底之前提交贈(zèng)款申請(qǐng)，和(ii)投標(biāo)人在2012年9月底以前提供BAFO。在這種情況下，只有在確定最終投標(biāo)人之后，歐盟委員會(huì)才能對(duì)最終贈(zèng)款申請(qǐng)進(jìn)行評(píng)估，從而在2012年10月底以前作出贈(zèng)款決定。
在投標(biāo)人提交BAFO的截止日期之前，波茲南市將無(wú)法確認(rèn)贈(zèng)款的可獲得性或金額，也無(wú)意以政府手中現(xiàn)有資源為此兜底。因此，投標(biāo)人有可能被要求提交基于100%的債務(wù)和股權(quán)融資的報(bào)價(jià)(即不基于有任何贈(zèng)款或政府支持為資金來(lái)源)。
波茲南市在申請(qǐng)贈(zèng)款的時(shí)間上采取“折中”的策略申請(qǐng)，贈(zèng)款申請(qǐng)?zhí)峤粫r(shí)間既不是在PPP項(xiàng)目采購(gòu)之前，也不是之后，而是在采購(gòu)過(guò)程中。這是一種非常不尋常的方法，迄今為止， EPEC也沒(méi)有做過(guò)這種嘗試。
受益于競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話，有可能使波茲南市在提交申請(qǐng)之前完善其資金缺口計(jì)算，但幾乎可以肯定的是贈(zèng)款申請(qǐng)中使用的資金缺口計(jì)算將與根據(jù)BAFO所計(jì)算的資金缺口有所不同。也就是說(shuō)，資金缺口計(jì)算之間的差異(采購(gòu)過(guò)程中申請(qǐng)與依據(jù)BAFOs申請(qǐng))意味著贈(zèng)款金額在兩種不同方式下將有所不同。
兩項(xiàng)金額之間的正差額(贈(zèng)款金額高于基于BAFO測(cè)算的贈(zèng)款金額)將使波茲南市面臨重新計(jì)算贈(zèng)款的風(fēng)險(xiǎn)，如果被歐盟委員會(huì)認(rèn)定為實(shí)質(zhì)性差額，則必須退還差額。
如果出現(xiàn)負(fù)差額(贈(zèng)款金額低于基于BAFO測(cè)算的贈(zèng)款金額)，則可請(qǐng)求更高的贈(zèng)款。目前尚不清楚在出現(xiàn)負(fù)差額的情況下，波茲南市除了直接補(bǔ)貼(以彌補(bǔ)贈(zèng)款與BAFO計(jì)算金額的差額)或取消招標(biāo)(政府不補(bǔ)償差額)外，將會(huì)如何處理這個(gè)問(wèn)題。
13.這種情況為波茲南市垃圾發(fā)電項(xiàng)目已被選中使用歐盟資金。
14.根據(jù)“優(yōu)先軸約定”為項(xiàng)目預(yù)留的贈(zèng)款金額(352,000,000波蘭茲羅提)僅為指示性金額，并且在受益人可以使用這些資金之前，項(xiàng)目必須證明它有資格獲得補(bǔ)助，如果有，有多少金額。
15.參見(jiàn)COCOF 07/0074/04-EN的第4.4節(jié)，關(guān)于《資金條例》第55(4)條
3.2 資金缺口計(jì)算
波茲南市及其顧問(wèn)準(zhǔn)備了一個(gè)可以進(jìn)行基本情況假設(shè)的模型。除其他事項(xiàng)外，傾卸費(fèi)(項(xiàng)目的主要?jiǎng)?chuàng)收之一)和項(xiàng)目的資本成本的假設(shè)模型，使波茲南市能夠模擬預(yù)期的資金缺口。盡管波茲南市有自己的初始資金缺口的計(jì)算方法，但由于項(xiàng)目的復(fù)雜性和投標(biāo)人的技術(shù)解決方案，相關(guān)的投資成本、長(zhǎng)期維護(hù)成本、熱電聯(lián)產(chǎn)和發(fā)電潛力可能會(huì)有所不同。雖然資金缺口問(wèn)題對(duì)本項(xiàng)目而言可能比較尖銳，在選定私營(yíng)合作伙伴(并了解最終報(bào)價(jià)的詳細(xì)信息)之前就嘗試確定資金缺口大小，是所有項(xiàng)目受益人要面臨的問(wèn)題。
為了降低波茲南市預(yù)測(cè)的資金缺口(在招標(biāo)開(kāi)始之前)與基于BAFO計(jì)算的實(shí)際資金缺口之間出現(xiàn)巨大差距的風(fēng)險(xiǎn)，波茲南市正在考慮采用兩步法進(jìn)行資金缺口分析。他們決定在申請(qǐng)完成之前等待競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話的結(jié)果(及其資金缺口分析)，以便將最新的競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話討論納入考量，由此在沒(méi)有拿到實(shí)際BAFOs的情況下獲得對(duì)投標(biāo)方案更加精確的了解。如在第3.1節(jié)中提及，波茲南市計(jì)劃在審核BAFOs之前、完成競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話之后，提交贈(zèng)款申請(qǐng)。
與以下二者相比較，這是一個(gè)合理的折衷方案：
(i)在啟動(dòng)PPP招標(biāo)之前，為了澄清有關(guān)贈(zèng)款問(wèn)題的明確信息，提前申請(qǐng)贈(zèng)款，但其對(duì)應(yīng)的資金缺口可能與BAFOs存在實(shí)質(zhì)性差異；
(ii)在選定私營(yíng)合作伙伴之后提交贈(zèng)款申請(qǐng)。
對(duì)于波茲南市來(lái)說(shuō)，未能盡可能貼近項(xiàng)目實(shí)際資金缺口(只能在項(xiàng)目實(shí)施后確認(rèn))進(jìn)行融資預(yù)測(cè)的后果可能比較嚴(yán)重。它的預(yù)測(cè)融資缺口計(jì)算可能與基于私營(yíng)部門(mén)最終報(bào)價(jià)作出的計(jì)算結(jié)果存在實(shí)質(zhì)性差異。采用PPP模式時(shí)，這種風(fēng)險(xiǎn)要大于傳統(tǒng)的項(xiàng)目采購(gòu)模式，因?yàn)樗綘I(yíng)部門(mén)會(huì)被要求提供服務(wù)而非建設(shè)一個(gè)特定的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。私營(yíng)部門(mén)采取的解決方案和路徑會(huì)比傳統(tǒng)采購(gòu)模式下的范圍要大很多，資本和維護(hù)成本的金額也會(huì)有很大不同。由于歐盟資金只提供一定比例的資本成本(不包括維護(hù)成本)以覆蓋不能由項(xiàng)目收益覆蓋的部分，所以與傳統(tǒng)采購(gòu)方式下的項(xiàng)目相比，贈(zèng)款金額的波動(dòng)性更大。
在本項(xiàng)目中，波茲南市通過(guò)在競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話結(jié)束后提交贈(zèng)款申請(qǐng)，部分緩解了風(fēng)險(xiǎn)，但由于贈(zèng)款申請(qǐng)無(wú)法參考BAFOs中包含的詳細(xì)信息，該項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。
值得注意的是，盡管所有波蘭城市在最初規(guī)劃焚化爐項(xiàng)目時(shí)都計(jì)劃尋求歐盟資金的聯(lián)合融資，華沙市現(xiàn)在已經(jīng)決定不為其焚化爐項(xiàng)目尋求贈(zèng)款聯(lián)合融資。有鑒于垃圾焚燒項(xiàng)目自籌資金的潛力，華沙將不尋求贈(zèng)款支持。這表明在某些國(guó)家、某些領(lǐng)域的類(lèi)似項(xiàng)目中，運(yùn)營(yíng)創(chuàng)收的資金缺口的計(jì)算結(jié)果可能存在的多種可能。
3.3 將贈(zèng)款引入項(xiàng)目
根據(jù)現(xiàn)行的《資金條例》，作為該項(xiàng)目的發(fā)起人， 只有波茲南市有權(quán)利成為歐盟贈(zèng)款的“受益人”。和任何一個(gè)將歐盟資金與PPP模式相結(jié)合的項(xiàng)目一樣，波茲南市要考慮如何以及何時(shí)將歐盟資金用于項(xiàng)目之中。
在一個(gè)由歐盟資金和傳統(tǒng)采購(gòu)方式聯(lián)合融資的項(xiàng)目中，受益人簽訂工程合同并向項(xiàng)目承建的承包商付款。受益人要求從贈(zèng)款中撥款，以支付符合條件的花費(fèi)和其他費(fèi)用。根據(jù)現(xiàn)行的《資金條例》，2007-2013年分配的贈(zèng)款，只有當(dāng)受益人在2015年12月31日之前發(fā)生費(fèi)用并完成支付，他們才有權(quán)使用聯(lián)合融資的贈(zèng)款。
在標(biāo)準(zhǔn)的PPP模式下，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)(焚化)服務(wù)發(fā)生并獲得的時(shí)間向私營(yíng)合作伙伴逐步付費(fèi)。與《資金條例》的規(guī)定相反，在PPP結(jié)構(gòu)下，受益人不為建造的基礎(chǔ)設(shè)施付費(fèi)，而是為使用基礎(chǔ)設(shè)施為其提供的服務(wù)付款。當(dāng)然，服務(wù)付款中的一部分是為了支付基礎(chǔ)設(shè)施的資本成本，但一部分也是為了支付基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和融資。
長(zhǎng)期的服務(wù)付費(fèi)(超過(guò)2015年12月)與使用贈(zèng)款的費(fèi)用須在2015年12月31日之前發(fā)生的規(guī)定相沖突。因此，波茲南市必須考慮如何在截止日期之前“支付”合格的支出，以便不放棄贈(zèng)款的利益。
根據(jù)波蘭當(dāng)局發(fā)布的指南，波茲南市可以選定某位私營(yíng)合作伙伴作為該項(xiàng)目的“提供合格費(fèi)用的授權(quán)實(shí)體”。如果可行，這意味著在建設(shè)期內(nèi)，當(dāng)私營(yíng)合作伙伴發(fā)生并支付了符合條件的支出時(shí)，波茲南市不會(huì)被要求證明支出是其自身直接產(chǎn)生的，而只需要出示由私營(yíng)合作伙伴付款的報(bào)銷(xiāo)發(fā)票，即可從贈(zèng)款中申請(qǐng)得到支付。如果施工在2015年12月31日截止日期之前發(fā)生(并已付款)，波茲南市將能夠申請(qǐng)使用贈(zèng)款。這種方式承認(rèn)符合條件的成本由代表受益人的私營(yíng)合作伙伴承擔(dān)(并支付)。
以上解決了波茲南市如何能夠申請(qǐng)使用贈(zèng)款的問(wèn)題，但不能解決如何以及何時(shí)才能將贈(zèng)款實(shí)際用于項(xiàng)目。理論上說(shuō)，波茲南市可以保留所收到的資金，并在服務(wù)費(fèi)到期應(yīng)付時(shí)向私營(yíng)合作伙伴付款，以免破壞PPP的風(fēng)險(xiǎn)/激勵(lì)安排。而在實(shí)踐中，無(wú)論服務(wù)付款的時(shí)間表如何，歐盟委員會(huì)是否會(huì)要求波茲南市將贈(zèng)款立刻轉(zhuǎn)移到私營(yíng)合作伙伴還有待觀察。有可能的話，波茲南市可以決定對(duì)未來(lái)的服務(wù)進(jìn)行預(yù)付，以降低私營(yíng)合作伙伴融資成本，并以此換取服務(wù)費(fèi)的調(diào)減。這可能是對(duì)贈(zèng)款資金有效利用的一種方法。
倘若波茲南市被要求或選擇以預(yù)付未來(lái)服務(wù)費(fèi)的方式將贈(zèng)款提前用于本項(xiàng)目，而不是在(焚化)服務(wù)實(shí)際提供時(shí)逐步付款， 則有損害PPP結(jié)構(gòu)下風(fēng)險(xiǎn)分配安排的風(fēng)險(xiǎn)。波茲南市將需要確保針對(duì)私營(yíng)合作伙伴充分的激勵(lì)機(jī)制，并避免這種前端支付安排影響其從PPP結(jié)構(gòu)中獲益。
原標(biāo)題：PPP項(xiàng)目使用歐盟資金的案例研究——波蘭波茲南垃圾發(fā)電項(xiàng)目