——訪國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文

組圖為敦煌100兆瓦熔鹽塔式光熱電站。新華社發(fā)

【我看碳中和】 

2021年7月30日，中共中央政治局召開會(huì)議指出，要統(tǒng)籌有序做好碳達(dá)峰、碳中和工作，盡快出臺(tái)2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案，堅(jiān)持全國一盤棋，糾正“運(yùn)動(dòng)式”減碳，先立后破，堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展。

2020年年底以來，為如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，各地積極行動(dòng)，但在“減碳”進(jìn)程中，一些地方?jīng)]有完整、準(zhǔn)確、全面理解這一新政策新理念，出現(xiàn)了一些偏差，暴露出一些問題。在國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文看來，上述問題如果處理不好，將會(huì)直接影響我國碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，亟須盡快糾正，把“減碳”的基礎(chǔ)工作做好，以便循序漸進(jìn)、穩(wěn)中求進(jìn)。

推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和著力點(diǎn)“跑偏”現(xiàn)象亟待扭轉(zhuǎn)

記者：在落實(shí)“雙碳”政策的過程中，地方上都暴露出哪些問題？

常紀(jì)文：一是喊口號(hào)，相互攀比碳達(dá)峰碳中和提前實(shí)現(xiàn)的時(shí)間。中央宣布2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰之后，一些地方和行業(yè)陸續(xù)宣布提前達(dá)峰的時(shí)間，但有的脫離實(shí)際和全國統(tǒng)籌的要求。如一些高耗能、高排放的高碳產(chǎn)業(yè)發(fā)布了本行業(yè)的碳中和目標(biāo)，一些城市和社區(qū)提出了本區(qū)域的碳中和方案。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一項(xiàng)復(fù)雜、長期和系統(tǒng)性的工程，需要科學(xué)部署目標(biāo)任務(wù)。相互攀比提前達(dá)峰必然導(dǎo)致時(shí)間節(jié)點(diǎn)層層提前，工作任務(wù)層層加碼，使碳達(dá)峰碳中和走調(diào)變形。這既是對(duì)國家政策和目標(biāo)的誤解，也是對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的不負(fù)責(zé)。

二是不作為，坐等上級(jí)碳達(dá)峰碳中和的行動(dòng)部署。“十四五”是我國碳達(dá)峰的關(guān)鍵期、窗口期，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的市縣對(duì)于碳達(dá)峰碳中和的中央決策仍不夠了解，甚至對(duì)于由哪些部門來組織落實(shí)這一工作“心里沒底”，既不組織學(xué)習(xí)，也不集體研究，對(duì)于碳達(dá)峰碳中和工作缺乏必要的思想準(zhǔn)備和工作基礎(chǔ)。這樣一來，一旦上級(jí)政府的方案出臺(tái)，開始全面部署和考核，必然導(dǎo)致“平時(shí)不用功，到時(shí)一刀切”的現(xiàn)象，很可能危及當(dāng)?shù)鼐G色發(fā)展的基礎(chǔ)和本地的就業(yè)率。

三是鋪攤子，形成“兩高”項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行的既成事實(shí)。一些地方認(rèn)為，既然國家宣布2030年前碳達(dá)峰，意味著各地還有近10年的碳排放增長期，就產(chǎn)生了“沖高峰”的想法，設(shè)法盡早多建設(shè)一批高能耗、高排放的“兩高”項(xiàng)目，并打算多爭取一些碳排放指標(biāo)。由于“兩高”項(xiàng)目的申請和審批時(shí)間周期長，一些地方甚至大搞“兩高”項(xiàng)目的未批先建。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某地以“支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)”為名義，煤化工項(xiàng)目的環(huán)評(píng)和能評(píng)都未通過，就開始破壞區(qū)域生態(tài)大搞“三通一平”。2021年中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組就通報(bào)了一些地方違規(guī)審批和建設(shè)煤化工項(xiàng)目的典型案例。目前，這一趨勢還沒有得到根本的遏制，如國家發(fā)改委近期發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：全國9個(gè)?。▍^(qū)）上半年能耗強(qiáng)度不降反升，10個(gè)省上半年能耗強(qiáng)度降低率未達(dá)到進(jìn)度要求；8個(gè)?。▍^(qū)）的能源消費(fèi)總量控制為一級(jí)預(yù)警，5個(gè)?。▍^(qū)）的能源消費(fèi)總量控制達(dá)二級(jí)預(yù)警。

四是急轉(zhuǎn)彎，采取過嚴(yán)措施管控區(qū)域和行業(yè)能源消耗和碳排放。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，今年上半年，有的地區(qū)為了降低能源消費(fèi)總量和能耗強(qiáng)度，對(duì)鐵合金、鋼鐵、水利等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)采取了限制生產(chǎn)線或者限電的應(yīng)急管控措施；有的地方為了節(jié)省能源消費(fèi)總量指標(biāo)，限制原料煤和焦炭的外運(yùn)，既影響了地方經(jīng)濟(jì)，也影響了下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；有的地方完全停止煤電項(xiàng)目的上馬，導(dǎo)致風(fēng)電和太陽能的輸出缺乏調(diào)峰能力。在一些地方，一些即將投產(chǎn)或在建的新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目也因能耗指標(biāo)缺口問題被迫停止。這些行為很大程度上惡化了地方營商環(huán)境，破壞了企業(yè)的投資信心。

記者：怎樣看待當(dāng)前一些地方在推進(jìn)“雙碳”工作中存在的突出問題？原因何在？

常紀(jì)文：上述政策落實(shí)偏差的出現(xiàn)，主要源于我國區(qū)域差異較大：有的是一些地方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)好，對(duì)于未來的低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展過于樂觀；有的地方的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)基礎(chǔ)卻較差，平衡經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與降低能耗總量、強(qiáng)度的能力不足；有的則是因?yàn)橐恍┑胤降漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，產(chǎn)業(yè)綠色與低碳轉(zhuǎn)型升級(jí)的難度大；此外，還存在碳排放相關(guān)政策尚待完善等問題。

“有多深的基礎(chǔ)就蓋多高的樓，有多強(qiáng)的能力就干多大的事”

記者：如何全面、科學(xué)、精準(zhǔn)地部署碳達(dá)峰碳中和工作？

常紀(jì)文：有必要以問題為導(dǎo)向，以實(shí)事求是、尊重規(guī)律、循序漸進(jìn)、先立后破原則為指導(dǎo)，穩(wěn)中求進(jìn)地采取相關(guān)措施。

首先，要堅(jiān)持全國統(tǒng)籌，各地不能自行其是。碳達(dá)峰碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革，必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關(guān)系，在全國層面予以統(tǒng)籌。每個(gè)地方的產(chǎn)業(yè)定位和區(qū)域功能定位是有差異的，都實(shí)現(xiàn)碳中和既不可能，也不現(xiàn)實(shí)。因此應(yīng)在中央和地方的分級(jí)統(tǒng)籌之下統(tǒng)一部署碳達(dá)峰碳中和工作，立足于流域和城市群優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，壯大產(chǎn)業(yè)集群，在培育流域和區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭力的同時(shí)，減少能源消耗和污染物排放，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。目前，國家正抓緊制定完善碳達(dá)峰碳中和的總體行動(dòng)方案和各主要方面的專門行動(dòng)方案。在總方案出臺(tái)前，各地應(yīng)當(dāng)提高政治站位，樹立全局觀和歷史觀，既不要著急喊口號(hào)提目標(biāo)，也不要大拆大建或者大關(guān)大停。在方案出臺(tái)后，各地方再立足于本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)際，因地制宜出臺(tái)自己的實(shí)施方案，壓實(shí)各方責(zé)任，協(xié)同做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的加法和碳排放、污染物排放的減法。

其次，應(yīng)嚴(yán)控“兩高”項(xiàng)目增量，堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展。盲目上馬“兩高”項(xiàng)目不僅浪費(fèi)資金、侵占土地、浪費(fèi)能源、破壞生態(tài)，還將損害國家、區(qū)域和行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和能力。對(duì)于已經(jīng)獲批在建的“兩高”項(xiàng)目，不符合環(huán)評(píng)和能評(píng)要求的要堅(jiān)決整改；對(duì)于已經(jīng)獲批但未開始建設(shè)的“兩高”項(xiàng)目，建議重新開展能評(píng)審批；對(duì)于不符合能耗雙控要求的新項(xiàng)目，不能再審批；對(duì)“兩高”項(xiàng)目實(shí)行清單管理和臺(tái)賬管理，進(jìn)行分類處置、動(dòng)態(tài)監(jiān)控。此外，對(duì)于符合國家發(fā)展戰(zhàn)略要求的重大項(xiàng)目和原料煤、焦炭的輸出，其能耗應(yīng)實(shí)行單列，不搞一刀切。同時(shí)，鼓勵(lì)公眾舉報(bào)未批先建的“兩高”項(xiàng)目，鼓勵(lì)符合條件的社會(huì)組織按照環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定起訴未批先建的“兩高”項(xiàng)目。

為加強(qiáng)源頭把控，建議中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組將“兩高”項(xiàng)目的審批、建設(shè)和運(yùn)行納入督察范圍，加強(qiáng)源頭把控。國家發(fā)改委會(huì)同生態(tài)環(huán)境等管理部門也應(yīng)建立通報(bào)批評(píng)、用能預(yù)警、約談問責(zé)等工作機(jī)制，對(duì)于違規(guī)項(xiàng)目要及時(shí)通報(bào)，并提請紀(jì)檢和國家監(jiān)察機(jī)關(guān)追究相關(guān)人員的責(zé)任。但也需注意科學(xué)設(shè)置各地能源雙控目標(biāo)的首次考核時(shí)間，為地方壓縮產(chǎn)能、企業(yè)節(jié)能改造騰出時(shí)間。

最后，“雙碳”工作要尊重客觀規(guī)律，不能脫離地方基礎(chǔ)和能力。有多深的基礎(chǔ)就蓋多高的樓，有多強(qiáng)的能力就干多大的事。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)和低碳發(fā)展都有其自身規(guī)律，碳達(dá)峰碳中和工作部署應(yīng)實(shí)事求是，結(jié)合這三個(gè)規(guī)律及各地、各行業(yè)的基礎(chǔ)和能力，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。部署過急、過嚴(yán)或過慢、過寬都會(huì)損害經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和能力。國家總方案出臺(tái)后，各地應(yīng)當(dāng)以本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型為引領(lǐng)，以能源綠色低碳發(fā)展為關(guān)鍵，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式等，協(xié)同推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型升級(jí)，不能搞“一刀切”。在這一進(jìn)程中，需要明確，產(chǎn)業(yè)形態(tài)會(huì)發(fā)生改變，一些企業(yè)會(huì)因技術(shù)和資金問題退出市場，一些走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路的企業(yè)會(huì)發(fā)展壯大，因此對(duì)于碳達(dá)峰碳中和的經(jīng)濟(jì)影響不能過于樂觀，也不能過于悲觀。

記者：如何夯實(shí)碳達(dá)峰碳中和工作的基礎(chǔ)？為此，各地應(yīng)作出哪些調(diào)整？

常紀(jì)文：要夯實(shí)碳達(dá)峰碳中和工作的基礎(chǔ)，就必須加大技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展力度。目前，我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效總體向好，但是生態(tài)環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排的基礎(chǔ)不牢固，主要原因是產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠。脫離經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)談碳達(dá)峰碳中和意義不大，各地都要基于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)把特色產(chǎn)業(yè)做好，研究有利于本地綠色低碳發(fā)展的財(cái)稅、價(jià)格、金融、土地、政府采購等政策，抓緊部署綠色低碳前沿技術(shù)研究，推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的綠色低碳技術(shù)實(shí)現(xiàn)突破，加快推廣應(yīng)用減污降碳技術(shù)，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同。當(dāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)了，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好了，節(jié)能減排的基礎(chǔ)就牢固了。需要強(qiáng)調(diào)的是，產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個(gè)較為漫長的過程，需要必要的歷史耐心。但可以預(yù)見的是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，碳達(dá)峰碳中和的基礎(chǔ)會(huì)越來越牢固，成效也會(huì)越來越顯著。