習近平總書記指出，實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，要把碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局，拿出“抓鐵有痕”的勁頭，如期實現(xiàn)2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標。廣泛而深刻的系統(tǒng)性變革，表明了工作的影響之大、難度之大、挑戰(zhàn)性之大，我們決不能等閑視之。本文將討論雙碳背景下的城市治理、重點任務與制度保障。
一、北方地區(qū)清潔供暖情況
我國北方地區(qū)[北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、陜西、甘肅、寧夏、新疆、青海等14個?。▍^(qū)、市），以及河南省部分地區(qū)]集中供暖占建筑用能的四分之一，是實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的重要領域。實踐表明，清潔供暖的重點在節(jié)能優(yōu)先，統(tǒng)籌“清潔供、節(jié)約用、可持續(xù)”，居民能承受是關鍵。北方地區(qū)清潔供暖試點城市工作，為建筑領域碳達峰、碳中和進行了有益探索。到2019年，累計完成既有居住建筑改造15億平方米，公共建筑節(jié)能改造2.6億平方米。2017—2019年，國家支持了三批43個試點城市，2020年新增20個城市作為第四批試點。我國的建筑運行碳排放雖然占比較低，但上行壓力大，這是清潔供暖行業(yè)必須面對的事實。推進熱源清潔化改造和建筑能效提升，是實現(xiàn)清潔供暖產(chǎn)業(yè)綠色低碳發(fā)展的必然選擇。
二、實現(xiàn)城市綠色低碳發(fā)展呼喚治理能力現(xiàn)代化
中國的城市化，決不能是現(xiàn)代化的大樓加上冷冷清清的街道，那樣不符合人口眾多的基本國情。要以共治為手段，以共享為目的，努力打造一座人人都有人生出彩機會、人人都能有序參與治理、人人都能享有品質(zhì)生活、人人都能切實感受溫度、人人都能擁有歸屬認同的城市。
（一）堅持“人民至上，人民城市為人民”是城市治理的應有之義
2019年11月，習近平總書記在上?？疾鞎r提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的論斷，回答了城市發(fā)展依靠誰、為了誰的根本問題，回答了建設什么樣的城市、怎樣建設城市的時代命題，回應了新時代人民群眾對美好生活的向往，為推進人民城市為人民提供了根本遵循。
人民城市人民建，理應把以人民為中心的思想落實到城市發(fā)展和治理的全過程，從城市規(guī)劃、建設到運行和治理，從整體“寫意”到局部“工筆”，從提升“硬件”到增強“軟實力”，都要回應人民需求、尊重人民首創(chuàng)，解決人民群眾最期盼、最迫切的問題，滿足人民群眾多樣化、品質(zhì)化、個性化需要。城鎮(zhèn)化是一個人的聚集、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和消費品升級的過程，人民是城市發(fā)展的動力和活力的源泉。進城的人多了，為滿足居民衣食住行用等日常生活需求，就要不斷加強供電供水供氣等基礎設施條件支撐；為滿足生活廢物處理的需求就要建污水和固體廢物處理廠，從而構(gòu)成一個城市的“生態(tài)足跡”。支配城市規(guī)模擴張和運行的重要因素，既要盡可能向心分布，又要沿交通線分布，尊重運行成本最小化的“資本邏輯”和共建共享的“社會邏輯”，這是“生態(tài)足跡”的經(jīng)濟學原理之所在。
（二）加強頂層設計，加快推進建筑節(jié)能低碳工作
要加強頂層設計，制定并實施建筑領域節(jié)能低碳發(fā)展規(guī)劃，確立以“3060目標”為導向的目標體系。體系中既要包括國家發(fā)展和改革委員會等部門組織制定的目標與分解，也要包括住房和城鄉(xiāng)建設部制定的建筑行業(yè)目標、綠色建筑目標，還應該明確各省市的目標。規(guī)劃建筑領域節(jié)能低碳重點任務是對既有建筑進行節(jié)能低碳改造、提高新建建筑節(jié)能標準、推進可再生能源的開發(fā)利用、推動建筑電氣化和智慧化和推動鄉(xiāng)村住宅清潔供熱等；建立現(xiàn)代建筑業(yè)技術體系、標準體系；完善政策和市場體系，加強能力建設，并體現(xiàn)在專項規(guī)劃中。
加大創(chuàng)新力度。一是要從促進節(jié)能向節(jié)能低碳轉(zhuǎn)變。北京市在沒有推進建筑節(jié)能時，一個采暖期單位面積能耗約25公斤標準煤，現(xiàn)在約10公斤標準煤。將來，一要協(xié)同推動建筑節(jié)能低碳化，切實減少二氧化碳排放。二要從單體建筑向區(qū)域建筑節(jié)能低碳轉(zhuǎn)變。在“3060目標”導向下，如果認識到位、措施到位，可以實現(xiàn)由單體建筑向以城市建筑節(jié)能低碳的轉(zhuǎn)變。三是實現(xiàn)從建筑耗能到產(chǎn)能的轉(zhuǎn)變。我國過去的建筑節(jié)能是分三步實施的，分別是節(jié)能30%、節(jié)能50%和節(jié)能65%。未來，要通過光伏、地源熱泵等技術和產(chǎn)品使用，實現(xiàn)從低能耗、零能耗、產(chǎn)能建筑的轉(zhuǎn)變。
完善政策體系，以激勵市場主體和行業(yè)推進低碳零碳。應當按照黨中央提出的以人民為中心的思想，緊扣老百姓對美好生活的追求，使之從中得到獲得感、幸福感的提升，這是推進建筑領域綠色低碳的出發(fā)點和落腳點。如果老百姓不能從中得到實惠，不能有好的體驗、有幸福感的提升，建筑領域節(jié)能低碳工作就難以推進。要形成全面推動的長效機制，從既有建筑、新建建筑、綠色低碳城市、智慧能源、科技創(chuàng)新等方面，使建筑節(jié)能低碳高質(zhì)量發(fā)展落地。建立健全標準體系，涵蓋從規(guī)劃、設計到建材生產(chǎn)，從施工、運行，到舊建筑物拆除的全生命周期的標準體系。
（三）完善基礎設施，建設“百年大計”的城市
必須打造“長壽命建筑”。打造長壽命建筑，本身就是最大的節(jié)能低碳。城市具有多維屬性和多重功能，或匯聚人口，或聚集財富，或是文化源泉。經(jīng)濟繁榮是城市活力的體現(xiàn)，更是人民共享的基礎。城市是人流、物流、商品流、廢物流、信息流、資金流的集中之地，密如蛛網(wǎng)的供水排水、供電供氣、環(huán)境衛(wèi)生等“生命線”工程，繁忙的交通運輸體系和注冊眾多的互聯(lián)網(wǎng)用戶，為城市居民生活帶來了極大的便利，也提供了更大的發(fā)展空間。
人民城市人民建，要體現(xiàn)在城市規(guī)劃、建設、運行和管理的生命周期全過程之中。經(jīng)過幾十年的快速發(fā)展，現(xiàn)代化的大樓、五光十色的霓虹燈、縱橫交錯的交通體系，看得見、摸得著、能上鏡的硬件設施體現(xiàn)著我國的城市氣派。千城一面，鴿子籠式的建筑聳立，不僅缺失了中國特色的建筑風格，更重要的是丟掉了厚墻矮屋的節(jié)能本質(zhì)。鑒于此，城市不僅應當有整潔靚麗的外表，按照標準建成“百年大計”的“營盤”，既滿足當代人的需求，也要為子孫后代的發(fā)展留有足夠資源和空間，以盡可能少的資源能源消耗、盡可能少的廢物和二氧化碳排放支撐城市運營。總之，現(xiàn)代化的城市不僅要有現(xiàn)代化樓宇、交通通訊等基礎設施，更要有看不見的“良心”。
（四）建設韌性城市，減少自然災害沖擊造成的巨大損失
城市韌性，是城市在遭受自然災害或突發(fā)因素沖擊時的防御、應對和恢復能力。建設韌性城市，根本目的在于發(fā)展成果的積累，避免被“清零”從頭再來。城市韌性與否，體現(xiàn)在硬件和軟件兩個方面。硬件包括建筑物規(guī)劃建設布局和生命線工程等，軟件包括數(shù)據(jù)庫、日常運營和應急管理等。我國東南沿海的一些城市，每年均要受到臺風、暴雨等氣象災害的侵襲，在暴雨時節(jié)“一片汪洋”。西部一些城市建在山腳下，易受到滑坡、泥石流等地質(zhì)災害的威脅。應提高應急管理能力，在城市受到?jīng)_擊時快速化解并重組，以“防—適—用”的響應機制加以應對。即“防避”一些可以避免的災害；“適應”無法防避的災害，并調(diào)整自身的狀態(tài)將災害造成的損失降到最低程度；“利用”災害產(chǎn)生的機會進行自身完善，以便對未來可能的災害產(chǎn)生更強的抵抗力和適應力。
筑牢安全底線，加強“災害鏈”管理。高標準建設防災減災設施，提升監(jiān)測預警、預防救援、應急處置、危機和風險管理等綜合防范能力，實現(xiàn)由單一災害分析向多災種耦合評估轉(zhuǎn)變，由單一專業(yè)、單一部門孤軍作戰(zhàn)向多專業(yè)、多部門、多元主體協(xié)同作戰(zhàn)的轉(zhuǎn)變，形成全天候、系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市安全保障體系，確保城市運行安全順暢。應對風險挑戰(zhàn)，既要重視傳統(tǒng)安全，考慮自然災害和城市運行、公共安全突發(fā)事件，加強諸如氣象、地震、地面沉降、生物入侵等領域的風險評估，建立供水、洪澇、能源、交通等安全防控體系，又要盡可能地減少能源消耗和溫室氣體排放。
（五）堅持系統(tǒng)治理，利用處理城鄉(xiāng)有機廢棄物
以習近平生態(tài)文明思想作為基本遵循，將“山水林田湖草”系統(tǒng)治理、垃圾分類、有機廢物處理利用看成一個整體。生活廢棄物處理利用是一個系統(tǒng)工程，解決我國城鄉(xiāng)有機廢棄物問題，需要以后端需求為導向進行分類、運輸和資源化利用，并形成相應產(chǎn)業(yè)鏈。“分類”是有機廢棄物處理和利用中的一個環(huán)節(jié)而不是全部。分類要充分考慮后端的用途，以免片面性地出現(xiàn)執(zhí)行走樣問題。按廢物性質(zhì)進行科學分類，不僅可以減少后續(xù)工作，還能提高資源利用率。以需求為導向的分類回收、運輸和處理利用，如農(nóng)業(yè)廢棄物可以返回農(nóng)田參與自然循環(huán)，工業(yè)廢棄物則通過再利用、再生利用等途徑以提高效率，垃圾焚燒發(fā)電或熱水利用，焚燒殘渣用于生產(chǎn)水泥或填埋，形成了一個完整的產(chǎn)業(yè)鏈。例如，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部推動的“秸稈還田”就是其中的重要措施，農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展需要農(nóng)田有機質(zhì)的相對穩(wěn)定，應將還田放在有機廢棄物資源化利用的重要位置。如果將“節(jié)約糧食”納入其中，就形成了源頭減量，因為節(jié)約糧食可以減少餐廚垃圾的產(chǎn)生。
要形成全程管理和公眾參與格局。習近平總書記指出，推行垃圾分類，關鍵是要加強科學管理、形成長效機制、推動習慣養(yǎng)成?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》要求采取符合本地實際的分類方式，進而建立形成分類處理回收、利用和處理體系。要建立形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度體系，形成公眾自覺參與垃圾分類活動。垃圾來自于居民生活，社會活動必然包含垃圾回收、處理和利用活動。每個人都會產(chǎn)生垃圾，也應該自覺進行垃圾分類，形成人人動手、多元治理的局面。原則上，來自于農(nóng)田的有機廢棄物可以返還農(nóng)田，而來自于工業(yè)產(chǎn)品淘汰和報廢的廢棄物，可以再利用、循環(huán)利用和再生利用，要根據(jù)產(chǎn)生者負責、排放者付費、生產(chǎn)者責任延伸等制度，發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性和協(xié)同性，參與垃圾分類回收、資源化利用和無害化處理的全過程管理，共建共享綠色循環(huán)低碳生產(chǎn)生活方式。
（六）堅持城市更新與舊城改造的統(tǒng)一
一些地方在建設過程中，“拆東墻補西墻”，拆了真文物建了假文物，外來人、后來人根本看不到城市的歷史厚重。舊城改造和城市更新應當更多地考慮節(jié)約資源、保護環(huán)境和氣候友好的要求，以滿足居民多方面需求。要以高水平城市設計強化老城歷史格局與傳統(tǒng)風貌，持續(xù)推動街區(qū)保護更新和背街小巷環(huán)境精細化整治提升，提升人居環(huán)境和城市品質(zhì)。從建筑全生命周期看，建筑領域還有很大的節(jié)能減排潛力。例如，提升建筑壽命，防止“大拆大建”，減少新建建筑量。發(fā)展木結(jié)構(gòu)、鋼結(jié)構(gòu)（考慮鋼材回收）等低碳建筑結(jié)構(gòu)，減少建材生產(chǎn)的碳排放。發(fā)展綠色建筑，采用自然通風采光，實現(xiàn)生活空間宜居適度。無論是居住建筑還是辦公場所，室內(nèi)溫度、濕度、亮度、氣流和安靜條件，對于人們的生產(chǎn)和生活是必不可少的。大力推廣綠色建材的應用，將碳排放強度作為綠色建材認定的關鍵指標，發(fā)展具有固碳能力的建材，包括以CO2作為生產(chǎn)原料的建材，或能吸附CO2的建材等。
三、城市低碳發(fā)展的政策建議
（一）把碳達峰、碳中和放在走中國特色現(xiàn)代化道路的高度來認識
碳達峰、碳中和要求建筑用能低碳化。雙碳目標下，要求新增能源必須是低碳，甚至是零碳的。因此，可再生能源、核能等新能源成為不二選擇。中國現(xiàn)代化靠人均化石能源增加的資源支撐空間有限，碳達峰、碳中和要求用能低碳化，兩個因素疊加在一起，都要求建筑用能只能開發(fā)利用可再生能源、核能等新能源，而這正是我國的產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢之所在。
中國的碳中和，乃至中國的現(xiàn)代化不能走西方現(xiàn)代化的傳統(tǒng)用能道路。工業(yè)文明以來，社會運轉(zhuǎn)及發(fā)展嚴重依附在能源及其供給保障基礎上。沒有能源，發(fā)展就無從談起，實現(xiàn)現(xiàn)代化也成為“空中樓閣”。然而，地球上的能源資源是有限的。我國人均用能遠低于發(fā)達國家，2019年人均僅3.47噸標準煤，即使做好節(jié)能工作，我國的用能仍會增長，這是客觀事實。14億人口走傳統(tǒng)的西方用能道路，依賴地球上的化石能源，顯然走不通。必須按照能源生產(chǎn)和消費革命的要求，從基本國情和能源資源稟賦特征出發(fā)，走出一條改變用能結(jié)構(gòu)，用新能源替代傳統(tǒng)化石能源的新路。
黨的十九屆五中全會提出，到2035年要廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式。在建筑領域，應該構(gòu)建綠色低碳的城鄉(xiāng)布局，建設緊湊型城鄉(xiāng)、低碳城市，發(fā)展低碳建筑、市政公用設施、慢行系統(tǒng)和功能完整社區(qū)。例如，建設15分鐘生活圈設施，減少交通通勤，降低交通碳排放等。城鄉(xiāng)建設、建筑工程、房地產(chǎn)開發(fā)及市政公用設施建設等，是城市居民生活、工作、生產(chǎn)的必需品。在碳達峰、碳中和背景下，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，需要對建筑小區(qū)、社區(qū)及建筑用能結(jié)構(gòu)及其供給和使用方式，以及生活、工作、生產(chǎn)方式做出安排，也需要工程建設及建筑運行使用的建材、裝飾裝修、設備設施等實現(xiàn)綠色生產(chǎn)。建筑建設領域的二氧化碳排放主要來自建筑運行環(huán)節(jié)，實現(xiàn)碳達峰、碳中和時間緊、任務重、壓力大，必須付出艱辛的勞動。
（二）堅持系統(tǒng)治理，完善安全體系建設的制度保障
建設突發(fā)事件應急體系，是城市可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。安全是人的第一需求。堅持以防為主、以控為要，建立安全生產(chǎn)、市場監(jiān)管、消防安全、應急保障、環(huán)境保護、道路交通等數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)共享，編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)。這次新冠疫情的爆發(fā)，向人們提出了應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的更高要求，應建立科學完善的食品藥品安全保障治理體系，確保食品安全。強化公共衛(wèi)生法治保障，加強公共衛(wèi)生設施建設，健全統(tǒng)一應急物資保障體系，健全疾病預控體系和重大疫情防控救治體系，發(fā)揮中西醫(yī)結(jié)合的治療效果，讓公共衛(wèi)生專業(yè)人才做專業(yè)的事情。完善重大疾病醫(yī)療保險和救助制度，提高疫情治愈率、降低病亡率。筑起個人防護、主動檢測、哨點監(jiān)測、流調(diào)追蹤、精準管控、有效救治的防控鏈，加強冷鏈運輸、菜市場管理，從資源保障、信息溝通、風險預警、應急協(xié)調(diào)、恢復重建等方面完善各層級聯(lián)動機制。采用最嚴謹?shù)臉藴省⒆顕栏竦谋O(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，提升危機響應應急能力。愛護生物，對野生動物予以充分尊重和保護，不能讓“舌尖上的美味”變成“舌尖上的危險”，減少野生動物帶來的病毒風險，確保將習近平總書記“生命至上”的要求落到實處。
（三）以需求為導向進行新基建以打通堵點暢通循環(huán)
習近平總書記指出，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。伴隨全面步入小康社會和“00后”成為消費主流，適合新消費、新常態(tài)的新型供給相繼出現(xiàn)，并產(chǎn)生新模式。加大信息技術為代表的新型基礎設施建設力度，為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“上云用數(shù)賦智”；大力發(fā)展生物醫(yī)藥、醫(yī)療健康、數(shù)字經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟、智能制造等，發(fā)展應急產(chǎn)業(yè)，增強技術自主可控度和供應鏈自給率，更好地支持科技創(chuàng)新、促進產(chǎn)業(yè)升級，推動產(chǎn)業(yè)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化、供應鏈綠色化，加快培育在線經(jīng)濟，暢通經(jīng)濟循環(huán)、社會循環(huán)。逐步增加數(shù)字產(chǎn)品、電子產(chǎn)品生產(chǎn)和供應，為居家學習、辦公、休閑并帶動網(wǎng)上教育、辦公和休閑創(chuàng)造條件，與網(wǎng)絡消費相關的現(xiàn)代物流、配送銜接相配套，通過科技創(chuàng)新撬動中長期經(jīng)濟增長。擴大和引導消費需求、促進消費綠色升級。衣食住行、教育就業(yè)、醫(yī)療養(yǎng)老、文化體育、生活環(huán)境等方面，關乎群眾切身利益。節(jié)能節(jié)水環(huán)保型產(chǎn)品，綠色無公害和有機食品，獲得市民的青睞，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、相關產(chǎn)品的升級提出了要求。城市管理者要加強公共管理和公共服務，給予從業(yè)者合法地位、防止暴力行為、發(fā)展閑置品市場、保護公共環(huán)境衛(wèi)生等，既解決就業(yè)，為百姓謀福利，又維護清潔，實現(xiàn)經(jīng)濟復蘇、為城市增添活力。
（四）實行碳達峰、碳中和要求下的清潔供熱持續(xù)健康發(fā)展
碳達峰、碳中和目標的實現(xiàn)，對清潔供熱產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了極大的機遇，在北方很多地方已經(jīng)有了成功做法。當然，有些傳統(tǒng)供熱方法也需要改革。在中部地區(qū)，用秸稈供暖已經(jīng)形成很多好的模式。長江中下游地區(qū)出現(xiàn)了新的情況，冬春季節(jié)因為天冷卻沒有配備暖氣，居民要用電器取暖，卻被拉閘限電。這種做法跟我們建設富強、民主、文明、和諧、美麗中國，建設現(xiàn)代化的國家要求并不相符。鑒于此，需要加大能源基礎設施建設，提高能源利用效率。碳中和也將對清潔供熱的熱源重新賦值。可進行工業(yè)、電力余熱利用，在農(nóng)村地區(qū)還要因地制宜，宜柴則柴，促進熱源低碳化。
貫徹節(jié)約優(yōu)先方針，落實“建筑領域要提升節(jié)能標準”要求，在技術經(jīng)濟性有保證的前提下，盡快、盡早達到超低能耗以至更高水平的建筑節(jié)能標準，實現(xiàn)降低供熱端供熱量的節(jié)能目標。堅持低碳零碳供熱方向，轉(zhuǎn)變供熱熱源結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)、工業(yè)余熱、核電余熱等熱源供熱，實現(xiàn)溫度對口，多元互補。推動空氣源熱泵等替代燃煤燃氣鍋爐，加強淺層及中深層地熱的開發(fā)利用。新建農(nóng)房應執(zhí)行農(nóng)村建筑節(jié)能標準，因地制宜實施既有農(nóng)房節(jié)能改造，堅持清潔供、節(jié)約用，統(tǒng)籌推進農(nóng)房雙碳目標下的清潔取暖。大力推行農(nóng)村屋頂光伏行動，推廣農(nóng)村用能全面電氣化，包括取暖電氣化。引導大型企業(yè)與地方政府推廣農(nóng)村光伏模式，運用綠色金融、財政稅收、價格手段等政策組合，構(gòu)建市場化運行環(huán)境。
占建筑用能1/4的供熱，是建筑節(jié)能工作的重要著力點。應當切實貫徹落實中央財經(jīng)委員會第九次會議關于“構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)。要實施重點行業(yè)領域減污降碳行動，建筑領域要提升節(jié)能標準”，通過提高建筑圍護結(jié)構(gòu)保溫性能等措施，降低供熱能耗，實現(xiàn)建筑用能減碳，走出一條清潔供熱新路徑。