EOD(Ecology-Oriented Development)模式，即生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式。在此模式下，通過生態(tài)環(huán)境治理與資源、產業(yè)開發(fā)項目有效融合，達到降低公益性生態(tài)環(huán)境治理項目政府付費、提升生態(tài)環(huán)境治理項目造血功能的目的。EOD模式的核心目的是推進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，助力生態(tài)環(huán)保項目落地，在實施過程中注重生態(tài)產品價值實現。
薊運河EOD項目是國內首個將EOD模式應用到流域生態(tài)環(huán)境治理中的項目，具有典型的示范作用。項目實施周期為20年，標額約為65億元，中交聯合體作為中標社會資本方負責項目建設運營，目前已進入項目執(zhí)行階段。此項目通過生態(tài)綜合修復和片區(qū)綜合開發(fā)兩步走，實現盤活資產和資產增值，彰顯生態(tài)價值。
總結薊運河EOD項目，生態(tài)領域EOD模式價值實現的關鍵是生態(tài)治理與資源、產業(yè)開發(fā)項目的有效融合；政府的支持是項目推進、價值實現的基礎；綜合實力強、有全產業(yè)鏈管理實施能力的企業(yè)參與是項目推進、價值實現的必要條件；建立健全綠色金融體系、完善市場化多元化生態(tài)補償機制，拓展社會資本生態(tài)產品價值實現的路徑和方法，是解決EOD項目融資難、回報不確定等風險與問題的重要方式。
習近平總書記指出，“要積極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區(qū)開展生態(tài)產品價值實現機制試點，探索政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產品價值實現路徑”。近年來，各地進行了大量的生態(tài)產品價值實現的路徑探索，并創(chuàng)新了EOD等生態(tài)產品價值實現的項目模式，形成了一些可借鑒、可復制、可推廣的示范項目。本文對生態(tài)產品與生態(tài)產品價值的概念內涵進行界定，以薊運河為例介紹EOD項目的運作模式與架構，并提出相關建議。
一、EOD模式促進生產產品價值實現的內涵和路徑
生態(tài)產品價值作為一種外部經濟，難以通過市場交易直接體現，需要通過模式創(chuàng)新、機制設計等方式，使得生態(tài)產品價值得以實現，也就是生態(tài)產品價值的顯性化。而EOD模式通過推動生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產業(yè)融合發(fā)展，借助資產運營、土地開發(fā)、產業(yè)招商等方式實現生態(tài)產品價值，將生態(tài)系統(tǒng)提供的物質和服務產品變現，促進生態(tài)優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢。
EOD模式的機制分析。EOD(Ecology-Oriented Development)模式，即生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式，是以生態(tài)文明建設為引領，以特色產業(yè)發(fā)展為支撐，以河道整治及城區(qū)綜合開發(fā)為載體，通過生態(tài)優(yōu)化聚集優(yōu)勢資源，帶動區(qū)域生態(tài)價值實現與整體價值提升，實現區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。EOD模式的核心有三點：生態(tài)環(huán)境治理與資源、產業(yè)開發(fā)項目有效融合是關鍵；降低公益性生態(tài)環(huán)境治理項目政府付費、提升生態(tài)環(huán)境治理項目造血功能是目標；依托項目是基礎。EOD模式的內涵在于：第一，EOD是為推進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，助力生態(tài)環(huán)保項目落地的開發(fā)模式，其核心目的是推動生態(tài)環(huán)保項目的建設發(fā)展，構建良好的生態(tài)環(huán)境產業(yè)生態(tài)，滿足環(huán)境保護需求的同時，也能滿足人民在居住、養(yǎng)老、休閑、游憩等方面的人居生態(tài)需求。第二，注重生態(tài)產品價值實現。生態(tài)環(huán)保項目以公益性及準公益性項目為主，本身回報能力有限且周期較長，需要通過合適的開發(fā)模式建立適當的激勵及約束機制解決項目環(huán)境外部性內部化的問題，如推動公益性項目與經營性項目合理結合利潤互補、創(chuàng)新自然資源的開發(fā)或交易機制，降低地方生態(tài)環(huán)境財政壓力的同時，助力生態(tài)產品價值實現。
2021年4月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行聯合下發(fā)《關于同意開展生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)(EOD)模式試點的通知》，同意相關省市共36個項目開展EOD模式試點，國家部委層面正式踏出了探索將生態(tài)環(huán)境治理項目與資源、產業(yè)開發(fā)項目一體化實施的實踐步伐，EOD模式將成為生態(tài)產品價值實現的重要探索路徑。同時，中共中央辦公廳、國務院印發(fā)《關于建立健全生態(tài)產品價值實現機制的意見》，提出以體制機制改革創(chuàng)新為核心，推進生態(tài)產業(yè)化和產業(yè)生態(tài)化，加快完善政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產品價值實現路徑，著力構建綠水青山轉化為金山銀山的政策制度體系。而EOD模式就是建立健全生態(tài)產品價值實現的重要創(chuàng)新模式，通過建立生態(tài)環(huán)境保護者受益、使用者付費、破壞者賠償的利益導向機制，最終實現生態(tài)環(huán)境保護與經濟發(fā)展協(xié)同推進。
圖1 EOD模式運行機制圖
目前EOD模式尚在試點階段，還未有標準化的流程及架構。整體而言，EOD模式可看作是政府牽頭指導規(guī)劃下的資源補償模式，適用于公益性、準公益性生態(tài)修復項目，通過關聯產業(yè)項目一體化實施，實現關聯產業(yè)收益補貼生態(tài)環(huán)境治理投入。如圖1所示，政府引入社會資本進行區(qū)域綜合開發(fā)。在綜合開發(fā)體系中，包括生態(tài)環(huán)保類項目，如流域生態(tài)修復、廢棄土地生態(tài)修復等，此類項目以公益性及準公益性為主，付費方式以政府付費、可行性缺口補助為主，項目建設運營后能夠有效帶動環(huán)境質量提升，有明顯的正外部性，進而推動居民生活環(huán)境改善、地價提升等。包括自然資源開發(fā)利用類項目，如與生態(tài)環(huán)保項目實施相關的土地指標、林業(yè)碳匯等。也包括關聯特色產業(yè)項目，如契合地方特色、環(huán)境相關的生態(tài)農業(yè)、文化旅游、醫(yī)療康養(yǎng)項目等。自然資源開發(fā)利用項目和關聯特色產業(yè)項目均以經營性、準經營性項目為主，付費方式以可行性缺口補助、使用者付費為主，項目建設運營后能夠產生良好的運營收益，為生態(tài)環(huán)保項目提供收益補償，以滿足社會資本的回報要求。在此模式下，公益性生態(tài)環(huán)保項目與經營性自然資源開發(fā)利用、關聯特色產業(yè)運營項目相輔相成，公益性項目的實施能夠帶動環(huán)境改善生態(tài)提升，進而推動區(qū)域土地、產業(yè)的升值溢價；而經營性項目的實施能夠有效反哺公益性項目的建設運營，保證整體的收支平衡和社會參與方的合理回報?？傮w而言，EOD模式的實施，有利于生態(tài)環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展，有利于生態(tài)產品價值實現以及自然資源的利用增值，也有利于地方經濟增長、就業(yè)帶動、經濟發(fā)展質量提升。社會資本能夠通過經營性項目獲取足額回報，而地方政府也能在減少財政壓力的同時帶動地方經濟可持續(xù)發(fā)展。
二、薊運河EOD項目的實踐做法
薊運河EOD項目位于天津市薊州區(qū)。薊州區(qū)位于天津市北部，地處京津冀地區(qū)腹地，全區(qū)面積1590平方公里，常住人口90余萬人。作為國內首個將EOD模式應用到流域生態(tài)環(huán)境治理中的項目，薊運河項目主要包括飲用水源地保護、蓄滯洪區(qū)綜合整治、水污染防治、河庫水系綜合整治與生態(tài)修復、山區(qū)水土流失保護、流域智慧化管理等工程。項目分為兩部分：流域治理部分和產業(yè)導入部分。流域治理部分分兩期實施，包括農村生活污水處理工程、州河濕地公園、黑臭水體治理工程、山洪溝治理工程等流域治理工程。產業(yè)導入部分是指中標企業(yè)將結合薊州區(qū)自然資源及中國交建企業(yè)資源，借助流域綜合治理，通過國際會議、培訓中心、文旅及康養(yǎng)基地等綜合開發(fā)項目導入文化研創(chuàng)、生態(tài)科教、康養(yǎng)運動、教育文化、休閑度假、智慧農業(yè)，將環(huán)境效益轉化為經濟效益，這是流域生態(tài)產品價值實現的關鍵。
項目運作模式和架構。2019年5月，天津市薊州區(qū)人民政府發(fā)布《關于印發(fā)薊運河(薊州段)全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產業(yè)綜合開發(fā)EOD項目總體方案和市場化實施方案的通知》，對薊運河(薊州段)EOD項目進行總體部署。當年8月，項目中標候選人公示，中交天津航道局有限公司、中交疏浚(集團)股份有限公司、中交生態(tài)環(huán)保投資有限公司、中交第四航務工程勘察設計院有限公司與中交(天津)生態(tài)環(huán)保設計研究院有限公司聯合體為本項目的第一中標候選人，項目工期為20年，中標額約為65億元。該項目目前已順利確定社會資本方，已進入項目執(zhí)行階段。
圖2 薊運河EOD項目架構
如圖2所示，本項目由天津市薊州區(qū)人民政府授權水務局，引入投資建設主體，與政府指定平臺公司成立項目公司。項目公司負責流域生態(tài)保護與修復項目的總體實施、投融資運作和風險防控；受托運營管理流域內相關工程和資產，綜合開發(fā)利用區(qū)域內相關水資源、土地資源等其他生態(tài)資源；并構建可行的商業(yè)模式，提高持續(xù)經營能力。
圖3 薊運河EOD項目建設資金籌措與回報資金來源
在資金構成方面，本項目資本金30%，由社會資本按照股權比例出資；同時也積極爭取各級專項資金(如中央財政水利發(fā)展資金)注入，以提高項目資本金比例。項目融資占70%，一方面通過國開行、農發(fā)行等政策性銀行中長期貸款獲得中長期優(yōu)惠性利率融資；另一方面，也在尋求險資支持，通過基礎設施債權投資計劃獲得中長期險資融資；此外，積極爭取圍繞生態(tài)文明建設的示范項目推廣資金作為額外補足。
在收益構成方面，本項目包括政府付費部分，即針對流域治理部分政府購買服務，中交聯合體提供建設運營養(yǎng)護服務并結合績效獲得政府付費；包括使用者付費部分，即結合薊州區(qū)自然資源及中交聯合體企業(yè)資源，導入文化旅游、康養(yǎng)運動、智慧農業(yè)等項目，盤活經營性資產，中交聯合體獲得相關經營性收益；也包括政府方提供的額外收益，如中交聯合體可按比例獲得土地增值收益、綜合治理專項補助資金等。
EOD模式促進生態(tài)價值實現方式的路徑。項目通過生態(tài)綜合修復和片區(qū)綜合開發(fā)兩步走，實現盤活資產和資產增值，彰顯生態(tài)價值。公益性生態(tài)綜合修復部分包括以環(huán)秀湖濕地公園、于橋水庫、州河濕地公園、青甸洼為重點的薊州全域水系綜合治理項目，以及以小龍扒等為重點的礦山修復項目，注重生態(tài)環(huán)境效益，以及生態(tài)修復環(huán)境提升后的環(huán)境保護正外部性，進而帶動土地增值、文化旅游等關聯特色產業(yè)項目導入，促進生態(tài)產品的價值實現。而經營性關聯特色產業(yè)項目部分主要指生態(tài)環(huán)境修復后，規(guī)劃一定比例的土地空間進行產業(yè)開發(fā)，中交集團利用自身運營能力，引入觀光農業(yè)、康養(yǎng)、新能源等環(huán)境友好型項目，實現環(huán)境+社會+經濟效益的結合，既能夠通過環(huán)境友好型項目獲得運營收益補償公益性生態(tài)項目回報不足的缺口，又能夠幫助政府結合脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等策略，實現社會經濟高質量發(fā)展。在本項目中，中交集團擬導入大型文旅及康養(yǎng)基地，打造區(qū)域會議中心、文旅景點；同時，由于流域治理項目能夠幫助提升居住環(huán)境，進而提升了土地價值，增加了土地出讓收益，中交集團也可享有土地增值收益分成。無論是文旅、康養(yǎng)還是土地增值收益都較為契合流域治理項目特點。此外，本項目將生態(tài)環(huán)境治理與資源產業(yè)開發(fā)進行綜合測算，統(tǒng)籌推進，由中交聯合體一體化實施，有利于提升項目的規(guī)劃、推進和實施效率。
EOD項目中利益相關方的權責利劃分。政府負責薊運河項目整體規(guī)劃、審核實施方案、選擇社會資本方——中交聯合體、批準簽署項目合同；在協(xié)議簽署后，對流域治理部分進行績效評估并完成政府付費，同時做好項目資產負債管理，監(jiān)測項目全周期收支情況。社會資本提供薊運河EOD項目整體方案。在協(xié)議簽署后，積極推進流域治理項目投融資、建設、運營管理，同時開展綜合開發(fā)子項目建設運營(如文旅、康養(yǎng)項目)。政府方利益包括地方生態(tài)環(huán)境的改善、政府生態(tài)環(huán)保財政支出壓力減少、經濟增長與就業(yè)提升等。社會資本利益包括流域治理項目的政府付費部分，流域治理和片區(qū)開發(fā)的運營收入及其他收入部分(如文旅、康養(yǎng)收入等)。同時，項目采取土地增值收益分成模式，社會資本可以在開展生態(tài)修復后按比例分享土地增值收益，激發(fā)社會資本在生態(tài)綜合修復和片區(qū)綜合工作中的主動性和積極性。此外，為保障社會資本的合理權益，如項目不能實現資金平衡，政府平臺公司等其他股東分期收購社會資本方股權；也可經股東協(xié)商，將社會資本方股權轉讓于股東以外的投資者，政府的保障措施有力地推動了項目落地實施。
三、相關思考
生態(tài)領域EOD模式價值實現的關鍵是生態(tài)治理與資源、產業(yè)開發(fā)項目的有效融合。政府與社會資本需要根據地域、項目類型，選擇適宜的資源、產業(yè)開發(fā)項目。如針對廢棄礦山修復項目，可通過修復過程中的石料等資源收入，修復后形成的特色產業(yè)園區(qū)，農業(yè)基地招商、開發(fā)、運營收入補足收益。針對流域治理項目，可開發(fā)河砂開采、水資源等資源收入渠道，也可導入濕地公園旅游、運動康養(yǎng)等項目?？傮w來說，EOD模式需要因時制宜、因地制宜，選擇適合于本地的特色產業(yè)開發(fā)項目；并通過社會資本一體化實施，滿足項目整體的收支平衡。
對于公益性為主的生態(tài)修復項目，政府的支持是項目推進、價值實現的基礎。在本項目中，政府方做好了組織領導，同時健全了項目統(tǒng)籌協(xié)調機制，在前期工作方面設計了完備的項目實施方案，對本項目進行了總體部署及具體規(guī)定；在建設資金籌措方面，爭取中央地方專項資金，同時安排財政投入，為項目融資落地奠定良好基礎；在回報來源方面，拓展了生態(tài)產品價值實現模式，不僅通過水系治理專項資金對社會資本予以補助，還允許社會資本按比例分享土地增值收益，通過土地增值收益、經營性資產盤活等方式促進項目生態(tài)價值實現，更通過股權轉讓方式為社會資本退出提供了具體路徑，對社會資本的收益提供了一定程度的保障，也創(chuàng)新了生態(tài)保護修復與資源開發(fā)模式。
對于大中型EOD項目，綜合實力強、有全產業(yè)鏈管理實施能力的企業(yè)參與是項目推進、價值實現的必要條件。針對規(guī)模較大的區(qū)域環(huán)境治理項目的大中型EOD項目，需要企業(yè)參與項目全周期的建設運營管理，通常建設運營周期長、行業(yè)跨度大、各類風險較高，對企業(yè)的項目策劃、產業(yè)規(guī)劃、工程實施、流域治理、資產運營、產業(yè)招商等全產業(yè)鏈的實施能力提出考驗，同時由于投融資體量較大，對企業(yè)自身資金實力與融資能力都提出較高要求。在本項目中，中交集團作為項目實施方，既擁有流域治理、河道疏浚的技術與施工能力，又擁有土地開發(fā)、觀光康養(yǎng)等商業(yè)運營經驗，還有強大的資金實力與融資能力，發(fā)揮了企業(yè)技術、建設、運營、投融資領域的優(yōu)勢，促進資源與資本的結合，實現了企業(yè)投資改善環(huán)境、環(huán)境改善助力價值實現的目標。
從風險層面，EOD項目一般體量較大，投資回報機制也還在探索中，社會資本可能面臨融資難、回報不確定等風險與問題。EOD模式以生態(tài)環(huán)保項目為基礎，而生態(tài)環(huán)保項目盡管存在顯著的正外部性，但以公益性及準公益性項目為主，特別對于區(qū)域整體治理的大中型生態(tài)項目，普遍存在前期投入大、項目運營周期長、正外部性釋放較慢的特征，即使通過EOD模式采用自然資源開發(fā)利用、關聯特色產業(yè)項目運營獲得收益補償，也難以保證統(tǒng)籌規(guī)劃下的EOD項目能夠產生持續(xù)穩(wěn)定的收益滿足投資回報以及覆蓋借款本息。在收益回報不確定、且整體融資規(guī)模較大、還款周期較長的情況下，EOD項目會面臨融資困難的問題。
建立健全綠色金融體系、完善市場化多元化生態(tài)補償機制，拓展社會資本生態(tài)產品價值實現的路徑和方法，是解決融資難、回報不確定等風險與問題的重要方式。為改善EOD項目的資金籌措和風險問題，地方政府需要建立健全綠色金融體系，完善金融、財政、環(huán)保等政策和相關法律法規(guī)的配套支持，并通過建立適當的激勵和約束機制解決項目環(huán)境外部性內部化的問題；同時也需要金融機構和金融市場加大創(chuàng)新力度，推動綠色信貸、綠色債券、綠色基金等多元化生態(tài)項目的融資渠道和方式，并通過創(chuàng)新綠色金融產品及服務解決生態(tài)修復項目所面臨的期限錯配、信息不對稱、產品和分析工具缺失等問題。在回報層面，也需要完善市場化多元化生態(tài)補償機制，拓展社會資本生態(tài)產品價值實現的路徑和方法，提升社會資本參與的積極性。如通過建立生態(tài)權益交易市場，助力參與生態(tài)保護修復項目的社會資本將可開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境資源以一定的形式供給市場，同時市場為具有正外部性的生態(tài)權益定價，社會資本通過參與權益市場交易將生態(tài)價值變現，獲得收益。
原標題：IIGF觀點 | EOD項目生態(tài)價值實現的路徑與實踐——以薊運河EOD項目為例