環(huán)衛(wèi)市場項目的“碎片化”現(xiàn)象，即“在環(huán)衛(wèi)市場已經(jīng)走過環(huán)衛(wèi)+、環(huán)衛(wèi)一體化并已經(jīng)到了城市服務階段的時候，這種分標段的做法似乎與市場趨勢有些格格不入”。筆者認為，此觀點甚好！ 為什么我們現(xiàn)在看到“碎片化”三個字就會感到格格不入？因為大家早已被環(huán)衛(wèi)一體化，城市大管家等“綜合性打包”項目所展現(xiàn)出的“高品質服務質量”，“高效率運營體驗”、“低成本作業(yè)收益”等種種好處折服了。所以，當一個好好的項目被“粉碎”之后，我們才會唏噓不已！既然大部分人都承認“一體化”好，也認同城市大管家等模式是未來的發(fā)展趨勢，為什么這些項目還會年復一年地被割裂？我想，歷史因素、財政緊缺、技術不足等因素都是原因之一。冰凍三尺非一日之寒，想要“破鏡重圓”，需要政府、社會、企業(yè)各方面的通力合作，才能改變這一不合理的現(xiàn)象。在老環(huán)衛(wèi)人眼中，環(huán)衛(wèi)項目“碎片化”其實早已是老生常談，毫無新意。但是作為圈內人，我們需要警惕的是這種現(xiàn)象的頻發(fā)地不是什么經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，而是北上廣、杭州、鄭州等一線、新一線城市城市。例如，2021年3月4日，北京市朝陽區(qū)發(fā)布2021年大黃莊綠化隊園林綠化養(yǎng)護及保潔服務項目（服務期約為1年左右）中標公告，總金額約為4524.8萬元的項目竟然被分割成39個子包！▼公告部分截圖。來源：北京市政府采購網(wǎng)39個子包中，中標金額最高的約為178萬元，最低的僅為73.2萬元，平均中標價格約為116萬元。中標人中，僅1家外地公司，地方保護主義味道頗為濃厚（下列多個案例均證明了這一點）。這種將環(huán)衛(wèi)項目“稀碎”的行為在北京似乎早已成了一項傳統(tǒng)。在上述項目發(fā)布前不久，北京還發(fā)布了2021年大望京公園綠化養(yǎng)護及保潔服務項目，總中標金額約為1773.73 萬元，被10家本地企業(yè)瓜分。中標金額最高的子包約為350萬元，最低為90.1萬元，相差2.8倍。無獨有偶，除了北京，環(huán)衛(wèi)項目“碎片化”在其他地區(qū)也很常見。2020年6月，蘇州市工業(yè)園區(qū)發(fā)布2020年道路保潔項目，分為兩批共18個標段，服務期約為2年8個月，項目預算金額約為4.9億元。而根據(jù)該區(qū)域2018年的采購記錄，14家企業(yè)瓜分了20個標段。2020年12月，蘇州市姑蘇區(qū)發(fā)布約2.25億元2020年環(huán)衛(wèi)招標項目信息公告。項目服務期1年，分3大項目共16個標段，預算金額最高的子包為3056.35萬元，最低的為683.1萬元，兩者相差近4.5倍。2021年2月，2.64億元鎮(zhèn)江市京口、潤州區(qū)城市道路街巷環(huán)衛(wèi)保潔市場化作業(yè)項目開標，分為9個標段，中標人全部為江蘇本地企業(yè)。2021年4月，1.62億元的成都市雙流區(qū)城市管理局直管區(qū)域（內線）環(huán)衛(wèi)作業(yè)采購項目發(fā)布中標公告，被分割為16個標段。除長沙中聯(lián)重科環(huán)境產(chǎn)業(yè)有限公司等2家外地企業(yè)，其余全部為四川本地公司。2021年4月，株洲市蘆淞區(qū)環(huán)衛(wèi)服務項目開標，中標金額約1.35億元，分為9個標段，其中有4家本地企業(yè)中標。2021年8月，近1.9億元西安市雁塔區(qū)城市道路市場化清掃保潔項目開標，分為8個標段。本地企業(yè)占了6個。不僅是環(huán)衛(wèi)項目，就連環(huán)衛(wèi)裝備項目也逃不開被碎成“渣渣”的命運。2021年5月14日，河北省發(fā)布唐山市豐南區(qū)環(huán)衛(wèi)生產(chǎn)用車采購項目招標公告，預算金額才1835萬元，卻被分為10個子包，每個子包平均預算價格不足200萬元。此外，當垃圾分類項目興起之后，由于其獨特的需求和服務模式，“碎片化”更是找到了生長的“土壤”。2021年5月，鄭州市發(fā)布惠濟區(qū)2021年生活垃圾分類項目，預算5千萬出頭，卻被分為了15個包（服務內容：垃圾分類服務及廚余、大件和低值可回收垃圾專業(yè)收運）。同年6月，鄭州市又發(fā)布二七區(qū)2021生活垃圾分類項目中標公告，總中標金額6千多萬的項目被分為15個標段，除中國天楹股份有限公司等2家企業(yè)外，其余均為河南本地企業(yè)。最近的一次，據(jù)環(huán)衛(wèi)科技網(wǎng)報道，2021年9月，北京朝陽區(qū)7天內發(fā)布各區(qū)域/街道垃圾分類項目共計21個。此次“碎片化招標”預算金額共計8463萬元，最高和最低相差5.4倍。綜上所述，環(huán)衛(wèi)市場“碎片化”的問題已經(jīng)成為了整個行業(yè)的一個頑疾，嚴重制約著環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化的進程。
有句老話說得好：“莫看江面平如鏡，要看水底萬丈深”。無論是“碎片化”還是“一體化”，都只是一個表象，它的核心其實是在質問這樣一個問題：我們的環(huán)衛(wèi)工作到底是用“多人指揮、多個頭腦、多套班子”比較接地氣？還是用“一人指揮，一個頭腦，一套班子”更為優(yōu)化？“多條利益鏈”和“單根利益鏈”總是在博弈。“一體化”不僅是“碎片化”的對立面，更是整個行業(yè)未來的發(fā)展方向。從老思想變成新模式，就像是從“低等文明”發(fā)展到“高等文明”，蛻變總要經(jīng)歷陣痛，總要面對各種逃不開的問題。在未進行環(huán)衛(wèi)市場化改革之前，環(huán)衛(wèi)項目被細分為道路清掃、公廁保潔 、園林綠化等細類，這些不同職能部門面臨共同的社會問題時往往各自為政，缺乏相互協(xié)調、溝通和合作。比如管綠化的把落葉從灌木叢里勾出來，隨意丟棄到路上。做道路清潔的，又把落葉再塞回灌木叢里。兩邊相互“打架”、推諉。環(huán)衛(wèi)市場化后，雖然整體目標是維護環(huán)境，保持城市的干凈整潔，但是多頭管理仍舊存在，狹隘的服務視野導致政策目標與手段相互沖突，資源運作重復浪費。此外，除了分工導致的碎片化，還有很大一部分原因是政府層級劃分所帶來轄區(qū)的劃分而導致的。比如，河海大學公共管理學院講師杜春林和南京農(nóng)業(yè)大學教授張新文曾在《農(nóng)村公共服務項目為何呈現(xiàn)出“碎片化"現(xiàn)象？》一文中指出：“項目制依附于科層制體系，在實際運作過程中仍然要遵循區(qū)域劃分和部門劃分……”所以，本來一個項目就能解決的事情，因為區(qū)域的劃分不得不分割成若干個標段了。財政體制改革不僅讓地方政府擁有了較大的資源配置權，而且還擁有了相對獨立的經(jīng)濟利益，市場競爭到來之際，有時就會對本地企業(yè)和外地企業(yè)在經(jīng)濟上實行差別待遇，也就是我們通常說的“地方保護”。而對地方官員本身來說，他們通常依據(jù)自己獲得的信息和個人效用最大化的原則圍繞自身政績進行項目負責人的選擇，這種自我逐利動機，導致了大量地方保護主義現(xiàn)象的產(chǎn)生和蔓延。于是，本該公平競爭的項目，漸漸變成了地方政府或各個部門爭奪地方利益或部門利益的對象，反而不利于資源的有效整合和配置。此種因素和上訴歷史因素交織在一起，互為因果，讓碎片化項目一次次延續(xù)了下來。隨著國家對城市環(huán)境要求和標準提高，環(huán)衛(wèi)作業(yè)各個環(huán)節(jié)的質量標準也隨著升高。一體化項目的標書中往往會注明道路清掃保潔頻次，城市道路揚塵灑水保障頻次的標準，以及機械化清掃要求，清潔能源車輛要求等等。拿車輛一項來舉例，大家都明白，購置新能源車輛的價格比普通車輛通常高2倍左右。因此，項目的預算價格往往也會比之前高出一截。換句話說，萬一遇到地方財政經(jīng)費不足的情況，想搞大規(guī)模一體化也很困難。此外，在實際情況中，各類街項，尤其是三類街項的狀況比較復雜，如遇到市政經(jīng)費配比不足，招投標不規(guī)范等情況，這些街巷會按照屬地要求自行招標。由于招標的標準、人員配比，保潔要求等也無法和一體化比肩，也只能維持“碎片化”的現(xiàn)狀。四、環(huán)衛(wèi)企業(yè)自身能力不足，尚無法擔當起重任從另外一個角度看，我國環(huán)衛(wèi)行業(yè)真正的龍頭其實還沒出現(xiàn)。環(huán)衛(wèi)市場化起步較晚，目前來看，從業(yè)企業(yè)規(guī)模還普遍偏小、資金實力較弱、技術管理等各方面能力有待提高，無法擔當起“一體化”的重任。從另外一方面看，這其實也說明我國環(huán)衛(wèi)市場集中度的提升空間較大，這也是行業(yè)優(yōu)秀的企業(yè)的機會。未來幾年，隨著環(huán)衛(wèi)市場“一體化”越來越成為趨勢，行業(yè)的優(yōu)質企業(yè)也有望借助這一東風，實現(xiàn)自身的跨越式增長，成為龍頭企業(yè)。據(jù)E20研究院數(shù)據(jù)，我國目前環(huán)衛(wèi)市場集中度CR10僅20%，低于焚燒市場的 60%，以及污水市場的38%。而在美國，三家頭部企業(yè)WM、RSG和WCN的環(huán)衛(wèi)市場集中度則更高。據(jù)國盛證券數(shù)據(jù)顯示，2017 年三家企業(yè) 的市場占有率分別為 25.4%、21.0%和 6.8%。雖然每個國家國情不同，但是從中也可以看出，從分散走向集中，大融合的一體化才是發(fā)展的趨勢。為什么一定要“一體化”？因為這種模式的好處更多，比如運營效率更高、作業(yè)成本更低、服務品質更好等等，這些都已經(jīng)在各地的實踐中被證明。事實上，隨著我國環(huán)衛(wèi)市場化的進行，無論是地方政府還是企業(yè)都已經(jīng)在這方面做出了行動。2018年1月，東莞市松山湖科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)城市綜合管理項目采取城市綜合管理“松山湖模式”，由“碎片化”到“網(wǎng)格化”，將園區(qū)劃分為14個網(wǎng)格管理單元，將每個網(wǎng)格單元的各項城市管理服務整合成一個綜合標，向社會購買服務。2018年4月，東莞市家寶園林綠化有限公司和大連新天地環(huán)境清潔有限公司（中環(huán)潔環(huán)境有限公司全資子公司）聯(lián)合體中標黃山市農(nóng)村生活垃圾治理PPP項目，該項目實現(xiàn)了當?shù)厝齾^(qū)四縣的“碎片化”整合，將地面清掃、水域保潔、農(nóng)村垃圾治理轉運等融為一體，使用了車輛集中調度、全方位網(wǎng)絡監(jiān)控等智慧環(huán)衛(wèi)手段，實現(xiàn)了全域農(nóng)村生活垃圾治理市場化運營。2020年7月，杭州市城市管理局就《關于強化保潔管理的若干意見（征求意見稿）》（下稱《意見》）公開向社會征求意見，其中很明顯的一點就是“去碎片化”。《意見》指出，一是調高機械化作業(yè)水平，街巷保潔機械化率2022年底前達到60%，逐步“機械換人”，提升清潔能源車占比；二是推進區(qū)域化保潔，每個標段原則不少于25萬平方米，并延長服務期限，三是統(tǒng)一車輛形象，統(tǒng)一管理，落實編號要求，安裝聯(lián)網(wǎng)GPS實現(xiàn)系統(tǒng)管理……2021年11月，成都市錦江區(qū)綜合行政執(zhí)法局2022—2024年錦江區(qū)環(huán)衛(wèi)保潔、環(huán)衛(wèi)公廁、綠化和河道管護一體化服務項目招標。本輪采購沒有沿用上一輪的老思路，而是引入“環(huán)衛(wèi)一體化”模式，大刀闊斧“去碎片化”，將全區(qū)的“環(huán)衛(wèi)保潔、環(huán)衛(wèi)公廁、綠化、共享單車管理及河道管護”等工作整體打包采購。雖然最后6個中標者中仍舊只有1家外地企業(yè)，但是這一舉動已經(jīng)為成都環(huán)衛(wèi)市場“一體化”做出了有益的嘗試。總之，伴隨我國環(huán)衛(wèi)市場化進程的加速，智能化、一體化已成必然的趨勢。想要實現(xiàn)大家腦中的“城市管家夢”，打造更為立體的環(huán)衛(wèi)市場新格局，創(chuàng)造更多利潤空間，“碎片化”項目都將是一道必須逾越的鴻溝。 作為圈內人，我們必須付出更多的努力。政府、社會、企業(yè)等各方面通力合作，共同打破行業(yè)“碎片化”的堅冰，早日實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)行業(yè)的市場化目標。
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