摘要
 

　　生態(tài)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務體系創(chuàng)新要立足監(jiān)測支撐管理的底層邏輯，客觀判斷、理性分析，查不足、找原因、明方向、定目標。以強烈的使命擔當，把監(jiān)測對管理的硬核支撐作用更加凸顯出來。監(jiān)測支撐管理的作用主要是在支撐生態(tài)環(huán)境質量管理和污染控制過程中體現(xiàn)的。當前，監(jiān)測工作在支撐環(huán)境質量目標管理和考核排名，特別是空氣重污染應對方面發(fā)揮了重要作用，但在綜合運用法律、經(jīng)濟手段保護生態(tài)環(huán)境方面支撐作用尚存不足。特別是全過程精準控制污染排放方面，監(jiān)測技術支撐還有短板。究其原因，主要因為當前環(huán)境管理需求與監(jiān)測技術實現(xiàn)之間互動尚有梗阻，監(jiān)測領域還存在唯標準、唯流程、不接地氣的現(xiàn)象，小馬拉大車等歷史性、長期性問題解決的外部條件尚不具備。為此，本文提出了優(yōu)化任務設計，推動監(jiān)測業(yè)務轉型；推進新技術運用，打破現(xiàn)實窘境；加強業(yè)務應用研究，打通需求和供給；理順體制機制，優(yōu)化職能配置等建議，為現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系建設，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供參考。
 

　　生態(tài)環(huán)境監(jiān)測沒有自身的目的。離開生態(tài)環(huán)境管理，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測就失去了存在的價值，離開了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測，生態(tài)環(huán)境管理就容易迷失方向。
 

　　一、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測支撐生態(tài)環(huán)境管理的底層邏輯
 

　　當前，我國環(huán)境管理已進入以改善環(huán)境質量為核心的階段，弄清監(jiān)測支撐管理的底層邏輯，對于分析評估監(jiān)測業(yè)務效能，找準問題不足，不斷改進和優(yōu)化監(jiān)測業(yè)務體系具有根本性和關鍵性作用。
 

　　目前，生態(tài)環(huán)境質量管理一靠法律手段，規(guī)定各級人民政府對改善環(huán)境質量負責，國家建立完善各要素的環(huán)境質量標準；二靠經(jīng)濟手段，通過生態(tài)補償、以獎促治、金融稅收等經(jīng)濟手段調(diào)動治理環(huán)境的積極性，開展環(huán)境質量與社會、經(jīng)濟形勢關聯(lián)，以高水平保護促進高質量發(fā)展；三靠技術手段，開展環(huán)境質量預測分析，支撐打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)；四靠行政手段，明確環(huán)境質量目標責任，開展考核排名，壓實地方黨委政府改善環(huán)境質量主體責任。
 

　　以環(huán)境質量為核心的管理，無論從宏觀還是微觀層面切入，最終都要落實到對污染排放有效控制上。而控制污染排放，從政府管理方面，一靠源頭嚴防，通過環(huán)境影響評估，排污許可等加強源頭管控；二靠過程嚴管，主要通過執(zhí)行排污許可和排放限值規(guī)定，落實重污染應急響應要求和開展排污權交易等，達成減量限量排放；三靠后果嚴懲，主要是對超排、偷排、不依法落實環(huán)保要求等行為開展執(zhí)法監(jiān)管和督查問責。
 

　　生態(tài)環(huán)境監(jiān)測作為環(huán)境管理的基礎，其作用發(fā)揮是在支撐環(huán)境質量管理和污染控制的過程中體現(xiàn)的。
 

　　二、問題和不足
 

　　從經(jīng)濟層面看
 

　　監(jiān)測工作雖然在生態(tài)轉移支付、環(huán)境稅征收等方面發(fā)揮了一定技術支撐作用，但還存在重出數(shù)、輕研究的傾向，環(huán)境質量與社會經(jīng)濟關聯(lián)分析不足，在促進高質量發(fā)展方面作用發(fā)揮有限。特別是在有效支持排污權交易、配額制度(如碳排放交易)、財政補貼(如電價補貼)等方面的研究尚未邁出實質性步伐。
 

　　從法律層面看
 

　　生態(tài)環(huán)境保護的全部制度設計和管理過程幾乎都離不開監(jiān)測支撐，而在實際執(zhí)行過程中，面向環(huán)境質量、污染排放等標準制修訂的監(jiān)測研究工作十分薄弱和被動。比如環(huán)境質量標準的確定是基于環(huán)境要素基準研究的，而環(huán)境質量基準的制定是基于環(huán)境暴露、環(huán)境毒理和風險評估調(diào)查監(jiān)測結果的，但目前這方面的監(jiān)測支撐還不是很充分。
 

　　從行政管理層面看
 

　　監(jiān)測系統(tǒng)在支撐目標責任管理，特別是考核排名、重污染應對和督查問責方面發(fā)揮了法寶和利器的作用。但用“三個治污”和“五個精準”的要求來衡量，工作水平仍有提升空間。環(huán)評、排污許可作為污染排放的準入關口，監(jiān)測系統(tǒng)的參與度越來越低。規(guī)劃環(huán)評、建設項目環(huán)評所需的環(huán)境容量核算數(shù)據(jù)、污染排放模擬數(shù)據(jù)、環(huán)境本底數(shù)據(jù)、同類項目排放數(shù)據(jù)等基本上由編制單位自說自話，存在污染排放準入與環(huán)境質量目標管理脫節(jié)現(xiàn)象，給后端執(zhí)法管控增加了壓力。
 

　　就監(jiān)測對環(huán)境執(zhí)法的支撐而言，當前企業(yè)違法行為日漸隱蔽，傳統(tǒng)的排口監(jiān)測作用日益弱化，問題線索越來越難以發(fā)現(xiàn)。而無人機、衛(wèi)星遙測等新技術方法雖能有效發(fā)現(xiàn)問題，但應用不足，且由于采用非標方法檢測，僅能作為輔助手段，無法作為處罰的依據(jù)。還有目前執(zhí)法監(jiān)測標準規(guī)范要求過細，實際操作過程中難以遵循，稍有瑕疵的數(shù)據(jù)就難以作為證據(jù)使用，導致一些執(zhí)法部門的同志認為監(jiān)測跟不上。
 

　　從技術層面看
 

　　盡管不論環(huán)境質量還是污染源監(jiān)測，都建立了一套較為完整、科學的技術體系，但污染清單調(diào)查等基礎工作還很薄弱，環(huán)境質量目標管理與污染排放控制尚未完全打通，難以滿足的審批、管控和執(zhí)法科學化、精細化需求。
 

　　目前，監(jiān)測數(shù)據(jù)獲取主要集中于環(huán)境與污染源排放濃度，對源匯關系分析測算尚未業(yè)務化。而氣象部門已出臺《大氣自浄能力等級(GB/T 34299-2017)》《空氣污染擴散氣象條件等級(QX/T 413-2018)》等標準，這方面的研究已超前布局，我部對污染排放與環(huán)境質量的響應關系技術研究亟待加緊推進。雖然部分地方也開展大氣污染源排放清單編制工作，但調(diào)查內(nèi)容、要求、頻次，以及調(diào)查結果的應用都缺乏統(tǒng)一的技術指導，導致空氣質量預報及精細化管控水平提升遇到瓶頸。地表水方面，企業(yè)-污水處理廠-排口-水體的污染傳輸關系尚未說清，導致地表水污染溯源難以追溯到點源，為精準執(zhí)法提供問題線索。因此，面向屬地管理的污染源調(diào)查體系亟待完善。
 

　　三、原因分析
 

　　從國外生態(tài)環(huán)境管理的機構設置與職能配置的通行做法看，大多是管理機構與技術支撐單位均按要素一體化配置。以美國加州為例，南加州設有加州環(huán)保署水質管理局、加州環(huán)保署大氣資源委員會、加州空氣質量管理局等部門和機構，環(huán)境監(jiān)測部門是融在各要素管理局中配置的。目前，我部內(nèi)設機構是按環(huán)境要素管理的模式設置。生態(tài)環(huán)境技術支撐力量的配置仍然是按業(yè)務流程設置的，將生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與政策標準研究、相關審批執(zhí)法支撐并列。另外還有一些涉監(jiān)測的職能與資源分散在不同的技術單位。一直以來，我部把監(jiān)測機構定位為業(yè)務支撐單位。而就監(jiān)測自身特性而言，技術性極強。因此，監(jiān)測機構必須堅持以業(yè)務為主導，技術為先導。通過系統(tǒng)前瞻的技術研究以保證其業(yè)務能力的先進性。而目前的情況是部內(nèi)有研究職能的技術單位都沒有研究或無法研究監(jiān)測技術。監(jiān)測機構有研究需求，但研究機制、項目、經(jīng)費缺乏有效保障，因技術研究不足導致的業(yè)務能力弱化已經(jīng)顯現(xiàn)。
 

　　一是管理需求與技術實現(xiàn)之間有互動梗阻
 

　　管理人員與技術人員思維方式往往不同。管理型思維側重于整體，總是把全局作為考慮問題的出發(fā)點和歸宿，講究統(tǒng)籌兼顧、全面安排，強調(diào)工作的價值和結果。技術型思維側重于局部，考慮問題往往關注局部和事物本身，并深入思考，從而得出結論，講究實證、崇尚理性、追求精準，強調(diào)工作本身的科學性、完整性。管理人員與技術人員由于“認識工具” “話語體系”不同，導致供需對接不通暢。因此，在管理需求與技術實現(xiàn)之間亟需加強“翻譯”，打通最后一公里。
 

　　二是監(jiān)測存在的現(xiàn)有現(xiàn)象
 

　　在過去一段時間，不管是環(huán)境質量監(jiān)測、還是污染源監(jiān)測，監(jiān)測系統(tǒng)都是嚴格遵循標準開展監(jiān)測業(yè)務的。而當前出現(xiàn)了很多新監(jiān)測技術，在污染溯源監(jiān)測和非接觸執(zhí)法監(jiān)測當中都能發(fā)揮很好的作用，但由于缺乏標準規(guī)范，在應用過程中存有梗阻，亟需突破強調(diào)定量與標準的固有思維，組合運用多元手段，切實做到監(jiān)測靈敏。而且，當前執(zhí)法監(jiān)測標準規(guī)范體系存在一些過于繁瑣復雜，不易操作的流程，在實際執(zhí)法過程中，會出現(xiàn)盡管數(shù)據(jù)真實，但由于個別環(huán)節(jié)失誤，導致出現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法敗訴的情況。
 

　　三是外部性因素制約
 

　　監(jiān)測事業(yè)改革創(chuàng)新是在全面深化改革的全局中一體化推進的，很多問題基層長期呼吁，但目前解決起來外部條件尚不具備。比如人員編制少、收入低、吃大鍋飯、機構升格難、財政保障不充分等，這些問題不是監(jiān)測系統(tǒng)一家獨有。必須由黨委政府在全面深化改革中統(tǒng)籌解決。比如監(jiān)測機構弄虛作假的現(xiàn)象，總被詬病。這也不是監(jiān)測行業(yè)特有的現(xiàn)象。目前，全社會的誠信水平、打假能力還不夠，只有等外部條件成熟后，才能從根本上解決。
 

　　四、對策和建議
 

　　監(jiān)測業(yè)務體系的創(chuàng)新首先要解放思想，要立足監(jiān)測支撐管理的底層邏輯，客觀判斷、理性分析，查不足、找原因、明方向、定目標。以強烈的使命擔當，把監(jiān)測對管理的硬核支撐作用更加凸顯出來。
 

　　一是優(yōu)化任務設計，推動監(jiān)測業(yè)務轉型
 

　　我國污染防治攻堅成效明顯，即將進入環(huán)境質量小幅變化期，生態(tài)環(huán)境管理對“五個精準”提出了更高的要求。為滿足管理需求，監(jiān)測業(yè)務體系將以數(shù)據(jù)生產(chǎn)為重心向數(shù)據(jù)生產(chǎn)與分析挖掘并重轉型。國省層面將強化環(huán)境形勢綜合研判，為宏觀決策提供智慧支撐；市縣層面將強化精細化管控與污染溯源監(jiān)測，為環(huán)境執(zhí)法提供精準線索。
 

　　二是推進新技術運用，打破現(xiàn)實窘境
 

　　當前技術發(fā)展日異月新，要以擁抱新技術的開放態(tài)度，敢于探索嘗試的創(chuàng)新精神，推動新技術應用。從技術比對評估、團體標準或技術指南編制、應用場景設計到應用成效評估，開展全鏈條的新技術應用示范，推動監(jiān)測新技術與業(yè)務體系深度融合。研究建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測模型算法評估技術體系，結合業(yè)務需求，指明生態(tài)環(huán)境監(jiān)測模型算法發(fā)展方向。圍繞高質量支撐污染防治攻堅，以突破監(jiān)測技術瓶頸為目標，突出前瞻性、戰(zhàn)略性，以新污染物、精細化管控、污染溯源、天地一體等為重點領域，布局一批生態(tài)環(huán)境監(jiān)測關鍵技術研發(fā)項目。建立政府部門、院所高校、高新企業(yè)等多元主體產(chǎn)學研用一體化合作模式，帶動監(jiān)測產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展。
 

　　三是加強業(yè)務應用研究，打通需求和供給
 

　　隨著傳感器、高光譜、無人機(船)等新一代感知技術，以及工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術發(fā)展，為監(jiān)測業(yè)務創(chuàng)新提供了更廣闊的發(fā)展空間。為打通技術與業(yè)務之間最后的“一公里”，將堅持以管理需求導向，針對環(huán)境質量管理、污染排放控制、碳排放控制等重點領域，加強業(yè)務應用戰(zhàn)略創(chuàng)新研究，填補環(huán)境領域監(jiān)測研究空白，形成一批切實可落地、可實施的政策建議、技術文件及工作方案，并在地方組織開展試點應用與經(jīng)驗總結，強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測支撐作用。以充分滿足管理需求、聚焦人為影響為導向，以追求環(huán)境經(jīng)濟效益最大化為原則，以加強新技術應用為主線，以公眾調(diào)查與央地協(xié)同為補充，開展生態(tài)環(huán)境質量考核評估監(jiān)測支撐與網(wǎng)絡優(yōu)化研究。以說清污染排放與環(huán)境質量響應關系為目標，以污染精準調(diào)查為補充，開展精細化管控與污染溯源監(jiān)測評估支撐技術體系研究。
 

　　四是理順體制機制，優(yōu)化職能配置
 

　　落實全面深化改革要求，統(tǒng)籌好省以下監(jiān)測隊伍以及社會監(jiān)測力量的職責與能力配置，進一步厘清政府與社會、省以下的職責邊界，全面增強各方監(jiān)測能力，確?？傮w監(jiān)測業(yè)務支撐效能提升。著力理順各級監(jiān)測機構的業(yè)務職能，在鞏固現(xiàn)有職能基礎上，做好全省重點區(qū)域流域分區(qū)管控、排污許可的基礎性支撐。省和駐市監(jiān)測機構要強化科學研究職能，積極納入科研機構管理。市級生態(tài)環(huán)境部門因地制宜統(tǒng)籌好駐市監(jiān)測機構、市屬類監(jiān)測機構、整合區(qū)縣成立監(jiān)測機構等力量，確保市級監(jiān)測任務有序開展。強化縣級監(jiān)測機構建設，因地制宜推進功能化、特色化建站。以效能為先、長遠考慮、因地制宜、注重實效為原則，推動省以下生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構編制標準化與能力建設現(xiàn)代化。按照政府主導、社會參與，應擔必擔、能放盡放的原則，明確必須由政府承擔的職責清單，如制定規(guī)劃計劃、項目預算管理、組織質量控制、統(tǒng)一信息發(fā)布，以及確定技術研發(fā)方法與環(huán)境研究需求等關鍵環(huán)節(jié)。對于政府與社會監(jiān)測機構都可參與的領域，應結合不同區(qū)域情況，提出職責邊界優(yōu)化建議。按照生態(tài)環(huán)境部門職能，綜合運用法規(guī)制度、信息技術、市場經(jīng)濟等多元手段，推動監(jiān)督管理模式創(chuàng)新，規(guī)范生態(tài)環(huán)境監(jiān)測市場。
 

　　原標題：觀點 | 關于生態(tài)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務體系創(chuàng)新的思考