《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確區(qū)域整體定位及三省定位，還確定了京津冀協(xié)同發(fā)展的近期、中期和遠期目標，既有頂層設計，也有實施方案細則和路線圖。細則包括交通一體化、環(huán)保一體化和產業(yè)一體化。

設立雄安新區(qū)有利于疏解北京非首都功能，有效緩解北京大城市病，有利于加快補齊區(qū)域發(fā)展短板，提升河北經濟社會發(fā)展質量和水平，培育形成新的區(qū)域增長極，有利于調整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結構，拓展區(qū)域發(fā)展新空間，對于探索人口經濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式，打造全國創(chuàng)新驅動發(fā)展新引擎，加快構建京津冀世界級城市群，有具大的現實意義和深遠的歷史意義。

在幾十年的城市建設中，我們積累了很多好的做法和管理措施，但也存在一些不足和教訓。我們希望在雄安新區(qū)建設中，既能吸取以往城市建設中的不足，也能繼承發(fā)揚城市建設的經驗，多研究、多運用國際城市建設的先進作法，使雄安新區(qū)真正實現規(guī)劃新、建設新、管理新，成為名符其實的雄安新區(qū)!今天我主要建議在京津冀發(fā)展中雄安新區(qū)應大力推廣綜合管廊建設。

一、綜合管廊建設的目的

綜合管廊(Multi Utility Tunnel)，就是地下城市管道綜合走廊。即在城市地下建造一個隧道空間，將電力、通訊，燃氣、供熱、給排水等各種工程管線集于一體，設有專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測系統(tǒng)，實施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一建設和管理，是保障城市運行的重要基礎設施和"生命線"。一般分為干線綜合管廊、支線綜合管廊、纜線綜合管廊三種。

綜合管廊是建于地下，用于容納兩類及以上城市工程管線的構筑物及附屬設施。工程管線以綜合管廊總體設計為依托，主要包括：給水、再生管道，排水管渠，天然氣管道，熱力管道，電力電纜，通信線纜等。附屬設施包括：消防系統(tǒng)，通風系統(tǒng)，供電系統(tǒng)，照明系統(tǒng)，監(jiān)控與報警系統(tǒng)，排水系統(tǒng)，標識系統(tǒng)等。

中國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，城市化密集度的井噴式發(fā)展，導致傳統(tǒng)的各自為政的淺層空間直埋式敷設市政管線規(guī)劃理念已難以滿足城市發(fā)展進程的要求。根據國內外城市化進程發(fā)展經驗，為避免城市建設出現反復開挖路面、架空線網密集、管線事故頻發(fā)等城市病問題，必須下大力氣推進城市地下綜合管廊建設，統(tǒng)籌各類市政管線規(guī)劃、建設和管理，保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進城市集約高效和轉型發(fā)展，提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質量，增加公共產品有效投資。

二、國外綜合管廊建設情況及特點

(一)國外綜合管廊發(fā)展狀況

1.1833年，法國巴黎率先規(guī)劃建設了世界上第一條地下綜合管廊，收容了自來水管、電信管線、壓縮空氣管道等。

2.1861年，英國倫敦修建了半圓形地下綜合管廊，收容了煤氣、自來水、污水管、電信電纜等。

3.德國漢堡從1890年開始建設地下綜合管廊，采用先進挖掘技術，進行一次性建設。

4.日本是目前世界上綜合管廊建設法規(guī)較為完善、規(guī)劃較為系統(tǒng)的國家，也是建設技術比較先進的國家。1925年，日本修建了東京第一條地下綜合管廊，收容了電力、電話、供水和煤氣等管線。1963 年制定了《關于建設共同溝的特別措施法》，從法律層面規(guī)定了相關部門需在主要干道地下建設“共同溝”，到1992年，全國建成了310km，到2004年，東京市內約1100km的干線道路下都建設共同溝。

5.俄羅斯在1933年的前蘇聯時期，在莫斯科、列寧格勒、基輔等地修建了地下綜合管廊，善于采用預制拼裝方式。

6.1953年，西班牙馬德里開始修建地下綜合管廊。

7.1960年，美國開始進行共同溝方面的研究，1965年在舊金山將共同溝和地下鐵整合建設，并在一些大城市逐步形成了較完善的綜合管廊系統(tǒng)，隨著城市化的進程，管廊技術日臻完善。

經過一百多年的探索、研究、改良和實踐，城市地下綜合管廊的技術已完全成熟。在系統(tǒng)日趨完善的同時，其規(guī)模也有越來越大的趨勢。目前，歐洲國家中法國、英國、德國、西班牙、俄羅斯、瑞典、芬蘭等國家已擁有相當規(guī)模的綜合管廊。近年來，歐洲的巴塞羅那、赫爾辛基、倫敦、里昂、馬德里、奧斯陸、巴黎以及瓦倫西亞等許多城市都規(guī)劃了各自的地下綜合管廊系統(tǒng)。

(二)國外綜合管廊建設

1.日本：整體規(guī)劃、立法優(yōu)先、制度完善。

日本在共同溝建設中，其建設資金由道路管理者與管線單位共同承擔。其中道路如果為國道，則道路管理者為中央政府，共同溝的建設費用由中央政府承擔一部分;當道路為地方道路時，地方政府承擔部分的共同溝建設費用，同時地方政府可申請中央政府的無息貸款用作共同溝的建設費用。

后期運營管理中，還是采取道路管理者與各管線單位共同維護管理的模式。共同溝本體的日常維護由道路管理者(或道路管理者與各管線單位組成的聯合體)負責，而共同溝內各種管線的維護，則由各管線單位自行負責。其維護管理則由道路管理者與各管線單位共同承擔。

2.德國：一次性建設，采用先進挖掘技術。

3.瑞典、芬蘭：建在深埋巖石地層，戰(zhàn)時作為民防工程。

4.俄羅斯：采用預制拼裝。

(三)國外綜合管廊建設特點

1.普及范圍越來越廣。如巴塞羅那的管廊網已呈環(huán)狀;馬德里的綜合管廊已呈網狀。

2.綜合性越來越強。管廊內的設施從早期的通訊、電力、煤氣、給水、排水、工業(yè)用水等逐步增加了供熱、廢物輸送等管道。

3.非開挖技術發(fā)展管廊越來越深。如人口最為密集的東京，已提出了利用深層地下空間資源(地下50m)，建設規(guī)模更大的干線共同溝網絡體系的設想。

4.功能越來越多。兼有民用和人防的雙重功能，一廊多用。如瑞典斯德哥爾摩市長達30km，直徑8m管廊，戰(zhàn)時可兼作重要的人防工程。

5.自動化程度越來越高。管廊運營信息化管理，安裝有感應器和探測器，運行狀況即時反映在主控室，各種管線每一段的運行情況一目了然。人員或動物一進入管廊即被發(fā)現并標明其所在位置。

三、我國綜合管廊建設情況及特點

(一)政策支持

自2013年以來，國務院相繼發(fā)布關于指導綜合管廊建設的政策文件，并在全國開展建設試點工作。

1.2013年9月6日，國務院發(fā)布《關于加強城市基礎設施建設的意見》(國發(fā)[2013]36號)，提出“開展城市地下綜合管廊試點，用3年左右時間，在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程”。

2.2015年8月3日，國務院辦公廳發(fā)布《關于推進城市地下綜合管廊建設管理的指導意見》(國辦發(fā)[2015]61號)，提出“全面推動地下綜合管廊建設，到2020年，建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營”、“明確入廊要求、實行有償使用”。

3.2015年11月26日，國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布了《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》(發(fā)改價格〔2015〕2754號)，提出“城市地下綜合管廊有償使用費標準原則上應由管廊建設運營單位與入廊管線單位協(xié)商確定”、“對暫不具備供需雙方協(xié)商定價條件的城市地下綜合管廊，有償使用費標準可實行政府定價或政府指導價”。

4.2016年2月6日，中共中央國務院發(fā)布《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》，提出“凡建有地下綜合管廊的區(qū)域，各類管線必須全部入廊，管廊以外區(qū)域不得新建管線。管廊實行有償使用，建立合理的收費機制。鼓勵社會資本投資和運營地下綜合管廊”。

5.2016年5月26日，住房城鄉(xiāng)建設部能源局提出了《關于推進電力管線納入城市地下綜合管廊的意見》(建城〔2016〕98號)，“鼓勵電網企業(yè)參與投資建設運營城市地下綜合管廊，共同做好電力管線入廊工作”。

6.2015年，財政部、住房城鄉(xiāng)建設部確定了包頭等十個城市為國家第一批綜合管廊試點城市。2016年財政部、住房城鄉(xiāng)建設部公布了國家第二批綜合管廊試點城市名單，規(guī)定了國家將對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助。

(二)國內綜合管廊發(fā)展

1.北京：1958年采用明挖法在天安門廣場下修建了國內第一條綜合管廊，長1km，寬4.0m，高3m，埋深7~8m，收容電力、電信、暖氣等管線。2012年昌平未來科技城率先在國內實施了明挖法與暗挖法相結合的國內最大跨度的4艙綜合管廊，凈跨達18m。近幾年，又陸續(xù)建設了中關村西區(qū)綜合管廊、北京商務中心區(qū)(CBD)綜合管廊、奧體文化商務園區(qū)地下綜合管廊等項目，目前北京城市副中心辦公區(qū)核心區(qū)正在建設世界上最大斷面的地下三層(局部四層)綜合管廊。

2.上海：1994年上海浦東新區(qū)張楊路采用明挖法修建了兩條寬5.9m，高2.6m，雙孔各長5.6km，共11.2km的支管綜合管廊，收容煤氣通信、上水、電力等管線，它是我國第一條較具規(guī)模并已投入運營的綜合管廊。2007年，上海世博園區(qū)為配合世博園區(qū)建設，建設一條現代化的地下市政綜合管廊，嘗試了世界上較為先進的預制綜合管廊技術。

3.廣州：廣州大學城綜合管廊是國內較長、影響較大、體系較完整的一條綜合管溝。2003年動工，2004年建成并投入使用，管廊全長18公里。管廊內收容熱力、電力、通信、給水等管線。

4.昆明：2003年，昆明市成立昆明城市管網設施綜合開發(fā)有限責任公司，作為專門建設管理運營地下綜合管廊的投資建設公司。先后建設彩云路、廣福路綜合管廊，兩條主干線總長度約38km，2007年建成。管廊內容納了通信、電力、給水等管線。

5.珠海：2009年，珠海橫琴新區(qū)與中冶公司合作，開展投資20億元的橫琴綜合管廊項目，是目前國內規(guī)模最大、一次性投資最高、建設里程最長、覆蓋面積最廣、體系最完善的綜合管廊，2011年已正式投入使用。綜合管廊容納了電力、通訊、給水、中水、供冷、供熱及垃圾真空系統(tǒng)等7種市政管線。

(三)國內綜合管廊特點

1.國內綜合管廊建設投資形式

(1)政府主導國有企業(yè)投資或政府直接投資模式：

政府主導建設，投資主體為國有公司，建設資金來源主要為企業(yè)自籌、銀行貸款等。如北京中關村西區(qū)、北京商務中心區(qū)(CBD)、北京城市副中心辦公區(qū)核心區(qū)地下綜合管廊等。

地方政府直接投資，落實建設主體實施建設。如上海張楊路、上海世博園區(qū)、廣州大學城綜合管廊等。

(2)社會資本投資模式：

投資主體為社會資本，政府在政策上予以支持，不提供資金和財政擔保。政府授權特許經營期或建成后統(tǒng)一回購(BT)。如昆明彩云路、珠海橫琴綜合管廊等

(3)政府與社會資本合作(PPP)模式：

政府和社會資本共同出資，成立項目公司，在特許經營期內，項目公司負責綜合管廊的建設及運營，特許經營期滿后，交移政府主管部門。如六盤水市地下綜合管廊。

2.國內綜合管廊結構形式

綜合管廊結構形式大多為矩形結構和圓形結構，一般是根據納入的市政管線種類、數量、施工方法、地下空間情況和當地的經濟情況等進行設計。

(1)矩形結構

矩形斷面的優(yōu)點是建設成本低、利用率高、保養(yǎng)維修操作和空間結構分割容易、管線敷設方便，一般適用于新開發(fā)區(qū)、新建道路等空曠的區(qū)域。

(2)馬蹄形結構

馬蹄形斷面常用于暗挖法施工，適用于城市或山嶺地區(qū)等不適宜采用明挖法施工的區(qū)域。優(yōu)點：安全性高、適應性強，采用暗挖施工占地少，基本不受地面交通、地上建(構)筑物、季節(jié)、氣候等條件影響。缺點：比矩形斷面的利用率低，建設成本較高。

(3)圓形結構

一般用于支線型市政綜合管廊和纜線型市政綜合管廊。優(yōu)點是可以在繁華城區(qū)的主干道和穿過地鐵、河流等障礙時采用盾構掘進的施工方法進行施工，這樣可以減少對人們日常生活和交通的影響，保護了市容環(huán)境;缺點是比矩形斷面的利用率低，建設成本較高，而且容易產生不同市政管線之間的空間干擾，增加了工程造價成本和各管線部門之間的協(xié)調難度。

3.國內綜合管廊施工技術

綜合管廊主要施工技術如下表所示：

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確區(qū)域整體定位及三省定位，還確定了京津冀協(xié)同發(fā)展的近期、中期和遠期目標，既有頂層設計，也有實施方案細則和路線圖。細則包括交通一體化、環(huán)保一體化和產業(yè)一體化。

設立雄安新區(qū)有利于疏解北京非首都功能，有效緩解北京大城市病，有利于加快補齊區(qū)域發(fā)展短板，提升河北經濟社會發(fā)展質量和水平，培育形成新的區(qū)域增長極，有利于調整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結構，拓展區(qū)域發(fā)展新空間，對于探索人口經濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式，打造全國創(chuàng)新驅動發(fā)展新引擎，加快構建京津冀世界級城市群，有具大的現實意義和深遠的歷史意義。

在幾十年的城市建設中，我們積累了很多好的做法和管理措施，但也存在一些不足和教訓。我們希望在雄安新區(qū)建設中，既能吸取以往城市建設中的不足，也能繼承發(fā)揚城市建設的經驗，多研究、多運用國際城市建設的先進作法，使雄安新區(qū)真正實現規(guī)劃新、建設新、管理新，成為名符其實的雄安新區(qū)!今天我主要建議在京津冀發(fā)展中雄安新區(qū)應大力推廣綜合管廊建設。

4.國內綜合管廊運營管理

(1)運維管理模式

在管廊建成以后的運維管理方面，我國目前主要可分為三種模式：

a業(yè)主自管

業(yè)主(指綜合管廊管理機構或投資建設公司)自行組建全方位管理單位，設置綜合管理、財務收費、管線管理、日常運行、維修養(yǎng)護等多個管理部門和作業(yè)班組，配備較多管理、技術、財務、監(jiān)控、值班、巡視、作業(yè)人員和各種車輛設備。業(yè)主既是產權方、也是運營養(yǎng)護方，享受管廊收益并承擔管理成本。

b分項委托(有限度的管養(yǎng)分離)

業(yè)主自行組建小型管理單位，設置綜合管理、管線管理、質量控制、養(yǎng)護技術等部門，配備管理、技術和財務人員和少量作業(yè)人員，將收費、管線、值班、巡視、養(yǎng)護、維修、檢測等業(yè)務的其中一項或多項分別委托或通過招投標的方式委托給各專業(yè)隊伍，由專業(yè)隊伍選派現場人員、配備相關設備為業(yè)主服務。業(yè)主是產權方、管理方，負責制定規(guī)則和分項監(jiān)管;專業(yè)隊伍是運營養(yǎng)護方，對業(yè)主負責。業(yè)主享受管廊收益，為委托的服務付費。

c全面委托(管養(yǎng)完全分離)

業(yè)主通過招投標的方式將所有現場業(yè)務全權委托給一家專業(yè)的公司，自己只選派一名業(yè)主代表或一個代表小組行使業(yè)主的監(jiān)管權。專業(yè)公司負責組建常駐式管理機構，選派項目負責人、技術負責人和管理、技術、作業(yè)人員，配備所有管養(yǎng)機具設備，制定管理流程和技術方案。業(yè)主是產權方、管理方，負責制定規(guī)則和監(jiān)管考核;專業(yè)公司是運營養(yǎng)護方，對業(yè)主負責。業(yè)主享受管廊收益，并為委托的服務付費。

(2)綜合管廊有償使用費收費模式

國內對于綜合管廊有償使用費收費進行了一些探索，目前已經進入運營管理階段的綜合管廊項目收費模式分為以下幾類：

a.政府主管部門收費

上海大學城地下綜合管廊、世博園綜合管廊項目，其運營管理收費模式為政府收費然后返還給物業(yè)公司，即政府建政府管。蘇州月亮灣綜合管廊項目，政府主管部門為管廊的運營提供服務，直接收取服務費。

佛山新城綜合管廊項目，其運營管理收費模式為管線的入廊費取直埋成本的120%，經物價部門核定，長期管理費由管線權屬單位按管線所占空間按比例分攤，由財政部門收繳后撥付給管理單位。

b.管廊建設管理單位收費或委托運維管理單位收費

廣州大學城綜合管廊項目，其運營管理收費模式為投資公司與各管線單位簽訂管理公約和租用合同，同時按物價局核定的收費標準，向各管線單位收取入廊費和日常維護費。

北京未來科技城地下綜合管廊項目，其運營管理收費模式為建設資金和運營費用由科技城負責。

南京鴻宇市政弱電共同溝項目，采取特許經營模式，政府授予投資商一定期限內的收費權，由投資商負責項目的投資、建設以及后期運營管理工作，政府不出資。具體收費標準由政府在考慮投資人合理收益率和管線單位承受能力的情況下，通過土地補償或其他政策傾斜等方式給予投資運營商一定補償，使運營商實現合理的收益。

廈門綜合管廊項目，其運營管理收費模式為管廊管理單位負責向各管線單位提供進入管廊使用及管廊日常維護管理服務，并收取管廊使用費和管廊日常維護管理費。

昆明市彩云路、廣福路綜合管廊項目，其運營管理收費模式為政府授權特許經營期50年，政府在政策上予以支持，不提供資金和財政擔保。公司采用市場化運營、物業(yè)化管理。

c.主管部門和入廊管線單位共同承擔費用

臺灣借鑒了日本的收費模式和管理經驗。臺灣城市地下綜合管廊是由主管機關和管線單位共同出資建設的，其中主管機關承擔1/3的建設費用，管線單位承擔2/3，其中各管線單位以各自所占用的空間以及傳統(tǒng)埋設成本為基礎，分攤建設費用。城市地下綜合管廊的維護費用分攤由管線單位于建設完工后的第二年起平均分攤管理維護費用的1/3，另2/3由主管機關協(xié)調管線單位依使用時間或次數等比例分攤。

臺灣還成立了公共建設管線基金，用于辦理共同溝及多種電線電纜地下化共管工程的需要。

四、目前存在的問題

(一)綜合管廊規(guī)劃、建設及運營管理法律法規(guī)體系不完善

目前，綜合管廊運營管理研究在國內屬于剛剛起步狀態(tài)，相應的管理體制、技術標準、驗收規(guī)范等尚不完善，缺乏統(tǒng)一標準指導。

(二)綜合管廊建設缺少上位規(guī)劃

各地普遍沒有將城市綜合管廊納入控制性詳細規(guī)劃編制和管理范疇，綜合管廊的建設缺少上位規(guī)劃依據。城市地下空間開發(fā)利用面臨建設發(fā)展需求旺盛，但系統(tǒng)性不足，現狀利用基本情況不清，城市地下空間規(guī)劃制定落后于城市建設發(fā)展情況。

(三)管線入廊難、協(xié)調難度大

管線單位對于是否入廊積極性不高，已建成的管廊容納管線不多。由于缺乏法律法規(guī)管理依據，專業(yè)管線管理單位較為強勢，綜合管廊規(guī)劃建設過程中協(xié)調難度大。原因可能有以下幾個方面：對原有管理格局的影響;對管廊有償使用的顧慮;對管廊安全性的擔憂;管廊未形成網絡覆蓋;需求變化。

(四)產權歸屬問題，亟需政策指導

目前國內綜合管廊建設大部分都是由政府全額投入，但也存在其他(如PPP模式、BT模式)建設投資模式。由于沒有將綜合管廊的特征屬性明確，導致在綜合管廊投資建設和后期管理方面出現了諸多爭論。

目前我國對地下空間利用包括綜合管廊的建設缺少法律或法規(guī)規(guī)范方面的界定，如地下空間權屬，管線入廊，費用分攤等問題沒有明確規(guī)定，建成后由哪個部門接收管理，管理的界面如何確定等問題有待解決，亟需政策指導。

(五)收費政策不明確、運營管理收費難

通過調研國內已經開始運營的綜合管廊項目，普遍存在運營管理收費難的問題。國家雖然發(fā)文確立了管理有償使用原則，但沒有明確管廊有償使用費收費標準。各個較早開始綜合管廊建設的城市也普遍未明確本地區(qū)的管廊有償使用費收費標準。運營單位收取管廊有償使用費沒有依據，管線單位拒不繳納，財政部門無法審核運營成本。政府在有償使用問題上的定位，政府該不該補貼，如何收費等問題都沒有明確結論。目前大部分管廊都是由政府全額投入，初始建設費用可以納入到道路建設資金，每年產生的管理費用，會對接收單位帶來較重的負擔。根據國內的實踐，部分建設費用和日常管理費用應由管線單位承擔，由于各類管線分屬不同主管部門，收費難度大。

五、措施及建議

(一)盡快完善綜合管廊建設管理法律體系和管理體制

國外成熟經驗為立法優(yōu)先，整體規(guī)劃，明確專門管理部門，統(tǒng)一規(guī)范管理與運作，綜合管廊建設管理有較完善的法律體系進行保障。我國需盡快研究并完善綜合管廊前期規(guī)劃、投資決策、建設實施及管理運營全過程的法律法規(guī);協(xié)調其他法律與管廊相關法律法規(guī)的關系，實現法規(guī)的合理銜接。

(二)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調綜合管廊建設

由政府主管部門牽頭，遵循“規(guī)劃先行、適度超前、因地制宜、統(tǒng)籌兼顧”的原則，制定綜合管廊規(guī)劃、設計、投資、建設、運維、收費等一系列完整的政策、標準和辦法，鼓勵具備條件的地區(qū)建設綜合管廊，充分發(fā)揮綜合管廊的綜合效益。同時，加強對綜合管廊建設規(guī)模的管理，集約利用地下空間，統(tǒng)籌規(guī)劃綜合管廊內部空間，協(xié)調綜合管廊與其它地下管線和設施的關系，實現綜合管廊的社會和經濟效益。

(三)建立市場化運作、物業(yè)化管理的運營管理模式

國家應盡快建立市場化運作、物業(yè)化管理的運營管理模式，有利于降低管理成本，提高運營效率。管廊建設運營單位委托專業(yè)的管廊運營管理公司負責綜合管廊本體及附屬設施運營維護，入廊管線單位負責所屬管線設施的檢修、維護。管廊運營管理公司作為運營管理主體，與入廊管線單位簽訂入廊協(xié)議，兩者配合做好突發(fā)事件的處置和應急管理。

(四)政府應盡快出臺運營維護實施細則

為保障綜合管廊正常運營，政府應盡快出臺相關制度及實施細則，明確運營管理主管部門、收費主體和收費標準，管廊建設運營單位對入廊管線單位收取入廊費和日常維護費。

雄安新區(qū)是一張白紙，我們能畫出最美麗的圖畫。希望在雄安新區(qū)建設規(guī)劃時，認真研究綜合管廊建設問題，不僅解決多年未解決的城市病，而且會整體提升今后城市管理水平。另外，在規(guī)劃時，更可以與地鐵、商場、停車場等城市需要的功能建設相結合，使城市建設達到一個更新、更高的水平!

 來源:新華網

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