核心觀點(diǎn)：政策的執(zhí)行成本越低，越容易被執(zhí)行好，越容易實(shí)現(xiàn)政策制定的初衷。超低排放政策越執(zhí)行越偏離政策制定初衷，漸漸淪為騙取政府補(bǔ)貼的生意;有色煙羽治理政策容易執(zhí)行，容易監(jiān)督，因此容易實(shí)現(xiàn)政策制定的初衷，對(duì)環(huán)境改善有實(shí)際的積極影響，周邊群眾更有環(huán)境改善的獲得感。

2017年，大氣污染防治中的一個(gè)新動(dòng)向就是有色煙羽治理。在很多人認(rèn)為2017-2018年度只不過(guò)是一個(gè)超低排放政策提速擴(kuò)圍的過(guò)程時(shí)候，半路殺出一個(gè)有色煙羽治理。很奇怪吧!中央的政策從來(lái)沒(méi)有有色煙羽治理的要求，但是一些地方主動(dòng)提出，而且很快就有星星之火燎原之勢(shì)，沒(méi)有一點(diǎn)點(diǎn)防備，也沒(méi)有一絲顧慮，它就這樣出現(xiàn)在我們的世界里。我們暫且不說(shuō)超低排放是否對(duì)空氣質(zhì)量改善有真實(shí)效果，但很顯然很多人不愿去相信，僅僅有超低排放能夠解決霧霾問(wèn)題。

超低排放政策的提速擴(kuò)圍本身已經(jīng)在加大排污企業(yè)的污染防治成本，尤其是對(duì)于一些剛剛改造滿足了2011年排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，在前期改造投資還沒(méi)有完全收回的時(shí)候，又要投資進(jìn)行超低排放改造。而現(xiàn)在又要投資進(jìn)行有色煙羽治理改造，很多企業(yè)已經(jīng)在大喊不堪重負(fù)。

我曾與一位國(guó)內(nèi)知名的環(huán)保專家探討過(guò)有色煙羽治理標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。這位專家提出，有色煙羽治理大多數(shù)采用的是煙氣加熱方案，實(shí)際上是降低了能源的利用效率。每一份被消耗的能源背后都是煤耗和污染排放增加。因此，從污染排放總量來(lái)說(shuō)，有色煙羽治理實(shí)際上是在走回頭路，準(zhǔn)確地說(shuō)是完全沒(méi)有環(huán)境效益的。打個(gè)比方說(shuō)，提高煙氣排放溫度，就會(huì)提高機(jī)組發(fā)電煤耗，而每度電增加1克煤耗，對(duì)于全國(guó)來(lái)說(shuō)，煤耗的增加帶來(lái)的污染遠(yuǎn)比有色煙羽治理所減少的污染不會(huì)更少，只會(huì)更多。另外，有色煙羽治理增加了環(huán)境治理成本，加劇了中國(guó)制造業(yè)的困境。

這樣的計(jì)算看似有道理，而且在能源環(huán)保領(lǐng)域很有市場(chǎng)，但我認(rèn)為值得商榷。

為什么?原因有二:

首先，從環(huán)保的角度看，有色煙羽治理的環(huán)保意義除了直接減少污染排放之外，更重要的意義在于保證了污染物排放監(jiān)管的有效性。這個(gè)話的潛臺(tái)詞是什么?就是現(xiàn)在的污染物排放監(jiān)管的有效性是值得懷疑的嘛。我國(guó)的工業(yè)煙氣脫硫工藝主要采用濕法脫硫工藝，而濕法脫硫后飽和煙氣對(duì)煙氣監(jiān)測(cè)系統(tǒng)存在干擾。有色煙羽治理過(guò)程中采用煙氣水回收和加熱方案，實(shí)際上是消除了煙氣中的液態(tài)水，不僅僅直接消除了液態(tài)水內(nèi)含物質(zhì)對(duì)大氣的影響，而且消除了液態(tài)水對(duì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的干擾，讓污染物達(dá)標(biāo)排放有了有效的監(jiān)督，減排數(shù)據(jù)更加真實(shí)可信。

歸納起來(lái)就一句話：有色煙羽治理的環(huán)境效益是正的。

圖1、從鋼鐵行業(yè)濕法脫硫煙氣中回收的冷凝液

(注：含有大量的污染物，一般情況被直接排入大氣，造成空氣質(zhì)量下降;消除有色煙羽就能夠消除此類污染物排放)

其次，有色煙羽治理要求作為一項(xiàng)政策，不僅僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，更重要的是一項(xiàng)制度創(chuàng)新。技術(shù)問(wèn)題主要考慮的技術(shù)實(shí)現(xiàn)的成本，而制度對(duì)社會(huì)的影響就不僅僅是考慮技術(shù)實(shí)現(xiàn)成本，而是制度執(zhí)行的全口徑成本——也就是我們?cè)诜ń?jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)重要概念——“制度成本”。有色煙羽制度成本包括了煙羽治理成本、監(jiān)測(cè)系統(tǒng)成本、政府執(zhí)法成本、監(jiān)督成本等等。從煙氣治理角度來(lái)看，增加了設(shè)備投入、增加了運(yùn)行費(fèi)用成本、增加了能耗，短期看煙氣治理的成本是增加的。

但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，煙氣治理成本是增加還是降低，與技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)步有直接的關(guān)聯(lián)。目前的煙氣治理工藝路線是一個(gè)以濕法脫硫?yàn)楹诵臉?gòu)建的龐大系統(tǒng)，脫硝、除塵、脫硫、再除塵、加熱，中間過(guò)程還有可能要增加汞脫除系統(tǒng)和廢水處理系統(tǒng)，如郝吉民院士的話說(shuō)，簡(jiǎn)直是個(gè)“羊肉串”。這種羊肉串式的工藝路線本身就建設(shè)成本隨污染因子控制需要的增加而增加的內(nèi)在基因，甚至在解決一個(gè)問(wèn)題的同時(shí)又制造出另外一個(gè)問(wèn)題。因此，業(yè)內(nèi)人士一直呼吁，要堅(jiān)持一廠一策、因地制宜，積極探索和開(kāi)發(fā)多種污染一體化協(xié)同治理的技術(shù)，從煙氣治理技術(shù)范式上創(chuàng)新。如果這個(gè)創(chuàng)新成功并得到推廣，煙氣治理系統(tǒng)的建設(shè)成本和維護(hù)成本，總體來(lái)說(shuō)，要比現(xiàn)在的工藝路線至少降低30-50%。

除了煙氣治理系統(tǒng)的建設(shè)成本和維護(hù)成本，同時(shí)我們要看到的是其他成本幾乎都是減少的。消除了有色煙羽之后，在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的技術(shù)要求實(shí)際降低了，運(yùn)行維護(hù)成本也是降低的。

另外，更重要的是無(wú)論是執(zhí)法監(jiān)督還是社會(huì)監(jiān)督的成本是降低的。

舉個(gè)例子來(lái)說(shuō)明問(wèn)題，消除了有色煙羽，也消除了液態(tài)水對(duì)在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的干擾，在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)本身的設(shè)備投資、維護(hù)成本就自然下降了。而且在線系統(tǒng)的可靠性增加，既降低了執(zhí)法監(jiān)督的表面成本，也降低了隱性成本，比如日常性抽檢過(guò)程中對(duì)檢測(cè)技術(shù)人員的行賄成本。另外，有色煙羽政策落實(shí)對(duì)政府人員配置和裝備配置沒(méi)有新的要求，執(zhí)法成本不會(huì)增加。

社會(huì)監(jiān)督成本指的是新聞媒體和群眾對(duì)排污企業(yè)的監(jiān)督。有色煙羽控制納入管控范圍，那么人們只需要依靠肉眼就可以直觀判斷企業(yè)是否達(dá)標(biāo)排放，而不需要借助更多的技術(shù)手段。社會(huì)監(jiān)督變得更加簡(jiǎn)單，社會(huì)監(jiān)督的力量就會(huì)容易被調(diào)動(dòng)起來(lái)，進(jìn)而分?jǐn)偛⒔档土苏畧?zhí)法監(jiān)督的成本。社會(huì)監(jiān)督和政府執(zhí)法監(jiān)督進(jìn)入一個(gè)良性互動(dòng)循環(huán)。

為什么要說(shuō)制度成本問(wèn)題?因?yàn)橐豁?xiàng)政策對(duì)社會(huì)實(shí)際影響，也遵循著成本收益的經(jīng)濟(jì)基本法則。如果一項(xiàng)政策的執(zhí)行成本太高，那么這項(xiàng)政策可能得不到真實(shí)執(zhí)行。尤其是這項(xiàng)政策的監(jiān)督成本太高，那么這項(xiàng)政策就可能被執(zhí)行偏向，最終不僅遠(yuǎn)離了政策的制定初衷，而且對(duì)政策制定者的權(quán)威產(chǎn)生動(dòng)搖。并且無(wú)論是企業(yè)成本還是政府執(zhí)法成本，這些最終都會(huì)分?jǐn)偟浇?jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，最終成為企業(yè)的重負(fù)，尤其是制造業(yè)。

舉個(gè)相反的案例來(lái)說(shuō)——超低排放政策。這項(xiàng)政策歸納起來(lái)核心只有傳統(tǒng)三項(xiàng)污染物的排放數(shù)值變化，其在法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角下的表現(xiàn)就是執(zhí)行成本升高，不僅僅是技術(shù)實(shí)現(xiàn)成本高，執(zhí)法和監(jiān)督成本更高，而且成本非常集中，幾乎要由排污企業(yè)完全承擔(dān)。尤其是執(zhí)法成本，對(duì)政府人員配置和裝備配置有很高的要求。另外，技術(shù)上難以監(jiān)督超低排放(受檢測(cè)監(jiān)測(cè)技術(shù)手段限制)，檢測(cè)人員在技術(shù)誤差范圍內(nèi)的自由裁量權(quán)太大。導(dǎo)致的結(jié)果就是很多企業(yè)選擇在超低排放設(shè)備建設(shè)上節(jié)約成本，同時(shí)通過(guò)行賄檢測(cè)人員的方式通過(guò)驗(yàn)收監(jiān)測(cè)和日常監(jiān)測(cè)。這樣的做法不僅僅減少了環(huán)保設(shè)備的建設(shè)投資、運(yùn)行成本，而且輕易就可以獲得政府的超低排放補(bǔ)貼，違法收益大于違法成本。與此同時(shí)，社會(huì)監(jiān)督因技術(shù)門(mén)檻問(wèn)題，難以發(fā)揮有效作用。這就注定了超低排放政策越執(zhí)行，越偏離政策制定初衷，人們無(wú)法直觀地感受到煙氣排放效果和空氣質(zhì)量的改善，進(jìn)而就影響到政策制定的威信。

圖2、某電廠超低排放后煙氣拖尾現(xiàn)象(幾乎沒(méi)有改善，但數(shù)據(jù)是超低排放，享受政府補(bǔ)貼)

相反，我們看到有色煙羽治理政策在環(huán)境效益上是真實(shí)、可信的，而且降低了執(zhí)法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督成本，這項(xiàng)政策作為一個(gè)制度的執(zhí)行難度并不高，成本也更容易分?jǐn)偅盼燮髽I(yè)只承擔(dān)治理設(shè)備投資和運(yùn)行成本，執(zhí)法和監(jiān)督成本很低，而且不進(jìn)入企業(yè)成本。這項(xiàng)制度更容易執(zhí)行，所以就容易被執(zhí)行好，容易執(zhí)行好的政策才可能是好政策。

歸納一下要點(diǎn)：

(1) 政策和制度遵循著經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律，無(wú)論從宏觀上還是微觀上，都要考慮成本效益分析。

(2) 一項(xiàng)政策或者制度的成本會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，即使是成本集中在某一個(gè)環(huán)節(jié)，但最終必向全社會(huì)分?jǐn)?。環(huán)保政策影響的不是一個(gè)環(huán)節(jié)，而且整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系。

(3) 政策的執(zhí)行成本越高，收益越小。超低排放政策的成本太高，環(huán)境收益太小。而有色煙羽治理政策的執(zhí)行成本和監(jiān)督成本更低，環(huán)境收益更大。

(4) 政策的執(zhí)行成本越低，越容易被執(zhí)行好，越容易實(shí)現(xiàn)政策制定的初衷。超低排放政策越執(zhí)行越偏離政策制定初衷，漸漸淪為騙取政府補(bǔ)貼的生意;有色煙羽治理政策容易執(zhí)行，容易監(jiān)督，因此容易實(shí)現(xiàn)政策制定的初衷，對(duì)環(huán)境改善有實(shí)際的積極影響，周邊群眾更有環(huán)境改善的獲得感。

綜上，地方政府積極推動(dòng)有色煙羽治理的做法及原因就不難理解了。

來(lái)源:懶橙莊園  作者:陳燕輝 

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