作者簡介：

熊 侃 廣州市天河區(qū)政府“天河二號”政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金高級投資經(jīng)理。中南大學(xué)商學(xué)院碩士研究生，曾任廣東水電集團有限公司下屬上市平臺公司粵水電投資發(fā)展部副經(jīng)理，負(fù)責(zé)上市公司PPP、風(fēng)電、光伏等新能源項目的投資工作。

2017年下半年以來，國家層面出臺了一系列關(guān)于PPP項目的監(jiān)管政策。例如：6月初財政部下發(fā)《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號);11月《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)、《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》(國資發(fā)財管[2017]192號、發(fā)改委下發(fā)《國家發(fā)展改革委關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目的指導(dǎo)意見》。甚至2018年元旦剛過，就傳出某銀行總行下發(fā)通知，全面暫停PPP項目貸款的審批。一時間各種觀點此起彼伏，有人悲觀的認(rèn)為PPP的發(fā)展到頭了。有人比較冷靜，認(rèn)為前幾年P(guān)PP熱過頭了，規(guī)范是為了更長遠(yuǎn)的發(fā)展。

財政部、發(fā)改委和國資委出臺這些政策的目的究竟是什么?作為一項重要的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟政策，其政策導(dǎo)向會發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變嗎?我的觀點是：“否，不會”。仔細(xì)閱讀這一系列的法規(guī)文件我們會發(fā)現(xiàn)，這些文件的指向基本都是各級政府，都是為了防止地方政府借PPP之名違規(guī)新增政府債務(wù)，從而引發(fā)政府的信用危機。是為了防止因財務(wù)杠桿過高和政府的信用風(fēng)險而引發(fā)央企的經(jīng)營風(fēng)險。是為PPP正本清源，而不是給PPP潑冷水。PPP模式下生產(chǎn)的不是一般性商品，是一種覆蓋面廣、影響力大的具有公共屬性的商品，其中包含有政府的信用。PPP產(chǎn)品的公共屬性決定了PPP項目具有前期投入大、建設(shè)運行期長、投資回報相對偏低的特點，同時也構(gòu)成了政府和社會資本進入PPP領(lǐng)域的門檻。一句話概括就是：“不是隨便什么項目都可以套用PPP模式，不是隨便什么企業(yè)都可以做PPP項目的社會資本方”。

01

當(dāng)前PPP項目中社會資本的幾種常見類型

(一) 傳統(tǒng)的施工企業(yè)

這一類型施工企業(yè)的傳統(tǒng)優(yōu)勢是擁有豐富的施工管理經(jīng)驗、大量施工機械和甚至是建筑所需構(gòu)建和材料的生產(chǎn)能力，但是傳統(tǒng)的施工主業(yè)受制于國家宏觀經(jīng)濟和社會整體基建規(guī)模。在當(dāng)前乃至今后很長一段時間內(nèi)國家建筑施工市場處于買方市場的前提下，施工企業(yè)始終處于弱勢地位，企業(yè)只能通過不斷的參加各類項目招投標(biāo)、想盡辦法壓縮成本、降低報價的方法獲取業(yè)務(wù)。同時由于傳統(tǒng)施工企業(yè)沒有相關(guān)行業(yè)的運營管理經(jīng)驗，出于規(guī)避自身風(fēng)險的考慮這些施工企業(yè)在投標(biāo)競爭PPP項目時更傾向于選擇那些能提前固化政府支出責(zé)任的項目，如：包裝成PPP的BT項目、承諾固定收益的項目、政府承諾回購的項目等等。顯而易見，這一類企業(yè)也是受2017年一系列PPP監(jiān)管政策沖擊最大的企業(yè)。

(二) 各類專業(yè)性企業(yè)

PPP項目涉及多個領(lǐng)域，例如：城市給水、排水、污水處理、燃?xì)狻?供熱、垃圾焚燒發(fā)電、軌道交通、收費公路、健康養(yǎng)老、固廢物處理、土壤修復(fù)、海綿城市等等。從上世紀(jì)80年代我們國家探索用引進外資的方法來彌補國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足，2004年建設(shè)部發(fā)布第126號令，向外資和民營資本開放市政公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，直至2014年《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》國發(fā)〔2014〕60號、《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》財金〔2014〕76號發(fā)布，30多年的時間里，我們國家在上述領(lǐng)域已經(jīng)成長出一批有著豐富建設(shè)運營經(jīng)驗的專業(yè)公司，例如：垃圾焚燒領(lǐng)域的光大國際、上海錦江、綠色環(huán)保、首創(chuàng)環(huán)境;污水處理領(lǐng)域的碧水源、啟迪桑德、北控水務(wù)、光大國際、中車環(huán)境;城市燃?xì)夤犷I(lǐng)域的華潤燃?xì)?、中國燃?xì)狻⑿聤W燃?xì)?、深圳燃?xì)獾鹊?這些企業(yè)絕大部分都是上市公司，擁有多年的產(chǎn)業(yè)運營經(jīng)驗，豐富的人才儲備。無論是項目評估、融資、建設(shè)，還是后期的運營、管理，都有著非常強的綜合實力。

(三)設(shè)計院、設(shè)計工程公司

近年來，一些綜合實力較強的具有相關(guān)專業(yè)甲級資質(zhì)或總承包資質(zhì)的部屬、省級設(shè)計院、設(shè)計工程公司處于自身業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，利用自身在建設(shè)項目可行性研究、技術(shù)經(jīng)濟評價、技術(shù)專利、設(shè)計優(yōu)化、施工組織管理方面的優(yōu)勢進入PPP市場，并取得了一定的成績。

(四)其他類型的社會資本

這一類型的社會資本構(gòu)成比較復(fù)雜。有的是其他與PPP不相關(guān)的產(chǎn)業(yè)資本為了尋找資金的出路而進入PPP領(lǐng)域;有的是在項目所在地?fù)碛斜容^好的政商關(guān)系，但自身并無多少PPP運營經(jīng)驗且自身經(jīng)濟實力和融資能力不強。

02

從建設(shè)工程和項目投資兩個角度來綜合考慮社會資本在PPP項目全生命周期管理過程中的不同階段

PPP項目的操作分為：項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行、

項目移交五個階段，俗稱PPP項目的全生命周期。我們不妨從建設(shè)工程和項目投資兩個角度綜合考慮，將社會資本針對PPP項目的全生命周期管理劃分為三個階段：第一個階段是“決策階段”;第二個階段是“建設(shè)階段”;第三個階段是“運營階段”。每個階段的主要工作重點如下：

(一)決策階段

1.深入開展調(diào)研工作。結(jié)合國家宏觀經(jīng)濟形勢，對項目所在地政府的財政收支情況、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢與政策、城市發(fā)展的總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、人口與社會規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃進行詳細(xì)的調(diào)查了解。重點在于盡可能掌握實際情況與未來規(guī)劃目標(biāo)之間的差距。

2.對《項目可行性研究報告》進行深入細(xì)致的研判。針對PPP項目建設(shè)所涉及的諸如：市場需求、資源供應(yīng)、建設(shè)規(guī)模、工藝路線、設(shè)備選型、環(huán)境影響、資金籌措、盈利能力等問題，從技術(shù) 、經(jīng)濟、工程等方面進行調(diào)查研究和分析比較，并對項目建成以后可能取得的財務(wù)、經(jīng)濟效益及社會影響進行預(yù)測，從而為投資決策提供科學(xué)依據(jù)?！俄椖靠尚行匝芯繄蟾妗返木幹茖Q策建設(shè)項目具有非常重要意義。盡管各地發(fā)改部門對建設(shè)項目的《可行性研究報告》進行評審，但大多流于形式，因此由企業(yè)主導(dǎo)的《項目可行性研究報告》內(nèi)部評審就顯得格外重要。

3.對自身財務(wù)融資能力進行評估。PPP項目投資大，對資本金要求高。社會資本要全面評估獲得項目貸款的能力與可能性;項目收益覆蓋還本付息的可能性、貸款期限與工程建設(shè)、運營周期的匹配性，以及未來利率變動對項目收益的影響。

(二)建設(shè)階段

1. 開展初步設(shè)計、施工圖設(shè)計。與設(shè)計院密切合作，對項目總投 資進行進一步的分析論證，編制項目總投資分解規(guī)劃，審核項目總概算。從設(shè)計、施工、材料、設(shè)備、工藝等多方面對項目做必要的市場調(diào)研分析和技術(shù)經(jīng)濟比較論證。審核施工圖預(yù)算，探索通過合理的優(yōu)化設(shè)計手段達(dá)到降低工程項目總投資的目的。

2. 確定工程的建設(shè)方案，開展工程建設(shè)招投標(biāo)工作。對整個工程的建設(shè)從安全、投資、進度、質(zhì)量、合同、信息、組織和協(xié)調(diào)共七個方面進行有效管理。

(三) 運營階段

1. 建立和完善各項管理制度體系。

2. 做好設(shè)備的維護保養(yǎng)工作，確保各項設(shè)備的正常運轉(zhuǎn)。

3. 密切跟蹤最新相關(guān)技術(shù)的發(fā)展，加大企業(yè)的科研投入，通過設(shè)備更新、技術(shù)改造、新工藝的運用等手段不斷提升企業(yè)的生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本。

03

社會資本參與PPP項目需要具備的基本能力

基于決策階段、建設(shè)階段、運營階段不同的工作重點，我認(rèn)為社會資本方在投資PPP項目過程中需要具備以下基本能力：

1.對宏觀經(jīng)濟發(fā)展的分析研判能力;2.對PPP《項目可行性研究報告》進行更深一步分析評審的能力;3.融資能力;4.對工程設(shè)計與建設(shè)方案優(yōu)化的能力;5.建設(shè)過程中的項目管理能力;6.生產(chǎn)管理能力。

04

不同社會資本在PPP項目全生命周期管理過程的優(yōu)勢與劣勢

中國PPP“教父”，清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清教授也指出：“PPP核心是運營，誰做的好就給誰做。”有學(xué)者指出：“過往PPP項目在實施過程中，社會資本方重建設(shè)、輕管理的情況十分嚴(yán)重”。如果說“重建設(shè)、輕運營”是指施工企業(yè)在作為PPP項目社會資本方時，受制于自身能力的不足、導(dǎo)致偏向于賺取施工利潤的話，我個人的觀點是還存在“強運營、弱決策與建設(shè)”的情況。出現(xiàn)第二種情況的社會資本方大多為前面文中提到的各類專業(yè)性企業(yè)。

1.傳統(tǒng)施工企業(yè)擁有豐富的施工經(jīng)驗和大量的施工設(shè)備，具有一定的可研深入評審的能力，在工程建設(shè)項目管理過程中有比較強的執(zhí)行力;受專業(yè)和資質(zhì)限制，無法對工程設(shè)計與建設(shè)方案進行更進一步的優(yōu)化;傳統(tǒng)施工企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率普遍較高，特別是2017年底財辦金〔2017〕92號文發(fā)布以后，未按時足額繳納項目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的行為將視作不符合規(guī)范運作的要求，對傳統(tǒng)施工企業(yè)影響巨大。

2.各類專業(yè)性公司。這一類企業(yè)擁有多年的項目實際運作經(jīng)驗，擁有相對完善的決策評價體系和運作框架。這一類型的企業(yè)很多都具有央企背景或者本身就是上市公司，自身經(jīng)濟實力和融資能力都很強。與傳統(tǒng)施工企業(yè)類似，具有一定的對《項目可行性研究報告》進行深入評審的能力，受專業(yè)和資質(zhì)限制，無法對工程設(shè)計與建設(shè)方案進行更進一步的優(yōu)化。對工程建設(shè)項目的把控能力沒有傳統(tǒng)施工企業(yè)強。

3.設(shè)計院、設(shè)計工程公司。這一類型的社會資本大多擁有極其雄厚的專業(yè)技術(shù)實力。多年的工程設(shè)計與工程總承包經(jīng)驗使得他們對產(chǎn)業(yè)政策、市場與項目發(fā)展前景、最新工藝與技術(shù)的發(fā)展、項目建成后的主要生產(chǎn)環(huán)節(jié)、主要工藝設(shè)備的選型與維護等諸多重要環(huán)節(jié)十分了解。依托自身設(shè)計能力，有能力對《項目可行性研究報告》進行更深層次評價;有能力通過對設(shè)計方案和施工方案的進一步優(yōu)化達(dá)到大幅降低項目總投資的目的。這類型社會資本的短板是融資能力相對較弱，除了一些擁有央企背景的部屬設(shè)計院和上市設(shè)計公司以外，其他設(shè)計院、設(shè)計工程公司自身的經(jīng)濟實力和融資能力很難滿足PPP項目所需的資金要求。

4.其他類型的社會資本整體綜合實力參差不齊。有的企業(yè)在當(dāng)?shù)負(fù)碛辛己玫恼剃P(guān)系;有的企業(yè)單純擁有較強的資金實力只適合做財務(wù)投資人，不具備全生命周期的管理能力。有的企業(yè)擁有自身技術(shù)專長，但是缺乏必要的資金實力和運營能力。諸多因素決定了這一類型企業(yè)在任何階段都不是PPP項目社會資本方的最佳選擇。

5.將不同類型社會資本從事PPP項目所必須具備的基本能力賦予不同的權(quán)重加以比較，依次為“3分、2分、1分”，分別代表“優(yōu)、中、差”。詳見下表一

從上表可以看到，設(shè)計院、設(shè)計工程公司的基本能力最強，排在第二、三位的是各類專業(yè)性公司和傳統(tǒng)施工企業(yè)，能力最差的是其他社會資本。

05

現(xiàn)階段各類PPP項目成交分析

1.根據(jù)明樹數(shù)據(jù)最新統(tǒng)計資料顯示，成交項目數(shù)量、金額最多的是建筑施工企業(yè)，共成交項目3703個，占總成交數(shù)量的59.40%。共計成交66059.8億元，占總成交金額的71%。

2.國有企業(yè)總成交金額總金額為70371.7億元，占比高達(dá)75.64%。

3.從行業(yè)分布情況看，市政公用、交通運輸分居成交金額和成交數(shù)量的第一、二位。

從數(shù)據(jù)上來看，施工類企業(yè)，特別是央企中的施工類企業(yè)已經(jīng)成為了PPP項目的投資主力。

06

未來PPP項目投資的變化趨勢

1.未來入庫的PPP項目總數(shù)量一定會減少。伴隨著財辦金[2017]92號文的公布實施，嚴(yán)格新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)，集中清理已入庫項目，符合條件的入庫PPP項目數(shù)量一定會大幅減少。

2.強調(diào)績效考核指標(biāo)，對PPP項目資本金進行穿透檢查，不允許將債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或交由社會第三方代為持股的新監(jiān)管政策將促使社會資本方在項目決策的時候持更加科學(xué)謹(jǐn)慎的態(tài)度。

3.財政部92號文的出臺，起到了規(guī)范各級政府行為，規(guī)范PPP項目運作，提高門檻、抑制惡性競爭的作用。在這個過程中，最后能夠生存下來的企業(yè)一定是那些擁有豐富行業(yè)運營經(jīng)驗、自身資金、技術(shù)實力強、具有和核心競爭優(yōu)勢的企業(yè)。

07

充分利用比較優(yōu)勢，補短板、謀共贏

PPP涉及面及廣泛，全生命周期管理涉及多個學(xué)科領(lǐng)域，且理論性和實操性都強。幾乎很難找到一個社會資本能夠擅長PPP項目的每一個階段。充分發(fā)揮各自的專業(yè)性，在各自的專業(yè)領(lǐng)域拓展業(yè)務(wù);利用各自的專業(yè)優(yōu)勢開展合作，共同發(fā)展。

(一) 未來不論是哪一類的社會資本，只有深耕自己熟悉的專業(yè)領(lǐng)域的PPP項目，才有立足之地。我很難想象一個擅長軌道交通建設(shè)的企業(yè)能夠做好社區(qū)養(yǎng)老醫(yī)療這樣的PPP項目。

(二)單一企業(yè)作為社會資本投資PPP的情況將持續(xù)存在。截止2018年1月12日，單一企業(yè)中標(biāo)數(shù)量3794個、占比60.79%，中標(biāo)金額42970.9億元、占比46.18%。平均單個項目中標(biāo)金額11.33億元。隨著PPP的不斷發(fā)展，那些投資金額相對較小，項目地點分布在三、四線城市的項目將會是單一企業(yè)競相爭奪的目標(biāo)。

(三)跨專業(yè)領(lǐng)域合作，謀求共贏

1. 根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計資料，聯(lián)合體中標(biāo)金額累計達(dá)50080.5億元，占比高達(dá)53.82%;聯(lián)合體中標(biāo)數(shù)量2447個，占比39.21%。平均單個項目中標(biāo)金額20.47億元。

2. 高度融合的合作精神下組建PPP項目投資聯(lián)合體。過往PPP聯(lián)合體大多是一種松散的合作，是為了獲取項目臨時組建的松散的合作關(guān)系，合作的各方關(guān)注的是各自利益。我認(rèn)為未來的聯(lián)合體應(yīng)該是一種長期的合作關(guān)系，是統(tǒng)籌考慮合作各方短期、長遠(yuǎn)利益后形成的一種彼此聯(lián)系緊密的組織。主要模式有：

(1)專業(yè)性企業(yè)+設(shè)計院聯(lián)合體模式。專業(yè)性企業(yè)控股、設(shè)計院參股，設(shè)計院負(fù)責(zé)可研評審、EPC建設(shè)，控制項目投資，專業(yè)性公司負(fù)責(zé)融資和后期運營，運營期設(shè)計院參與項目收益分配。這種模式可以發(fā)揮設(shè)計院的優(yōu)勢以彌補企業(yè)在項目評估、建設(shè)領(lǐng)域能力的不足。

(2)施工類企業(yè)+設(shè)計院聯(lián)合體模式。這種模式已經(jīng)在施工類央企和少數(shù)的地方國有施工企業(yè)中得到了比較好的運用。這種模式設(shè)計、施工的密切配合;有利于控制工程建設(shè)造價;有利于提高項目管理水平,保證工程質(zhì)量和投資效益 。極大的提升了傳統(tǒng)施工企業(yè)的綜合實力。

08

結(jié)束語

對于中國的PPP，2018年是量變引發(fā)質(zhì)變的一年。新監(jiān)管政策的執(zhí)行必然導(dǎo)致未來PPP落地數(shù)量的大幅減少，同時也會促使廣大社會資本更加注重提升企業(yè)的核心競爭能力。 首先，以央企為代表的眾多國有企業(yè)依然會占據(jù)整個PPP市場最大的份額。不僅僅是因為央企有著極其雄厚資金、技術(shù)實力，最重要的一點就是國企畢竟是“親兒子”，在項目獲取方面有著先天的優(yōu)勢，這一點不容否認(rèn)，也無需回避。 其次，眾多有行業(yè)代表性的民營企業(yè)、龍頭企業(yè)、民營上市公司憑借自身多年的積累和靈活的體制機制，將在各個不同的專業(yè)領(lǐng)域與國企展開激烈競爭，并一定會取得不錯的成績。 第三，無論是專業(yè)性企業(yè)+設(shè)計院聯(lián)合體、施工類企業(yè)+設(shè)計院的聯(lián)合體模式，還是專業(yè)性企業(yè)、設(shè)計院的單一企業(yè)模式都將存在，都會有各自的發(fā)展空間。單一的施工類企業(yè)、其他類型的社會資本將首先會被淘汰出局。 最后借用清控偉仕總經(jīng)理劉世堅先生的話：“PPP行業(yè)做到規(guī)范才是發(fā)展的正途”。我認(rèn)為這話不單是對政府說的，同樣也是對廣大社會資本說的。 (本文僅憑個人對PPP極其有限的認(rèn)識而寫，難免有表述不清楚、不規(guī)范、不合理的地方，敬請指正并諒解)

來源：PPP知乎 作者：熊 侃

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