受制于權(quán)責不明、資金來源不足及盈利模式不清等諸多問題，長期以來，中國的土壤污染治理工作舉步維艱。

　　3月6日，農(nóng)業(yè)部印發(fā)關(guān)于貫徹落實《土壤污染防治行動計劃》的實施意見，要求切實加強農(nóng)用地土壤污染防治，逐步改善土壤環(huán)境質(zhì)量，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

　　自2016年5月“土十條”出臺至今，中央政府先后頒布《環(huán)境保護稅法》、《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》等多項法規(guī)，旨在推動土壤污染治理發(fā)展；最新兩會工作報告提出，2017年將制定出臺《土壤污染防治法》。

　　有觀點認為，伴隨環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金的建立以及各項法規(guī)的頒布落實，土壤修復(fù)市場空間有望進一步得到釋放。

　　萬億藍海待開發(fā)

　　根據(jù)《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，中國污染地塊分類包括重污染企業(yè)用地、工業(yè)廢棄地、工業(yè)園區(qū)污染地塊、固體廢物集中處理處置場地、采油/采礦區(qū)和污染耕地等多種類型，大體可劃分為城市污染場地、農(nóng)村污染場地和采油/采礦場地三類。

　　截至2014年，中國土壤總的超標率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%；土壤污染物以無機型（重金屬污染）為主，有機型（有機污染物）次之，復(fù)合型污染比重較小，無機污染物超標點位數(shù)占全部超標點位的82.8%。

　　在所有污染地塊中，耕地土壤污染最為嚴重，點位超標率高達19.4%。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，在占全國耕地總面積68%的13.86億畝耕地樣本中，受污染耕地的面積占比約為8%，其中重金屬中、重度污染或超標的點位比例占2.5%，覆蓋面積3488萬畝，輕微、輕度污染或超標的點位比例占5.7%，覆蓋面積7899萬畝。

　　根據(jù)民生證券測算，目前全國污染地塊超過50萬塊，有待修復(fù)的土壤污染面積為3.83億畝。其中，耕地污染面積約為1.5億畝，占總耕地面積的8.3%。

　　2016年5月28日，國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》（下稱“土十條”）。根據(jù)“土十條”制定的工作目標，到2020年，受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上；到2030年，受污染耕地安全利用率達到95%以上，污染地塊安全利用率達到95%以上。具體而言，到2020年，中輕度污染耕地實現(xiàn)安全利用面積達到4000萬畝，治理和修復(fù)面積達到1000萬畝，退耕還林、還草面積力爭達到2000萬畝。

　　由于土壤類型不同，污染土地的單位治理成本亦由130元/噸至3000元/噸不等，民生證券預(yù)計，目前中國耕地土壤污染修復(fù)投資需求超過3萬億元，礦區(qū)土壤污染和城市土壤污染投資需求分別約為2萬億元和1萬億元，土壤修復(fù)總市場空間超過6萬億元。

　　興業(yè)證券則預(yù)計，“十三五”期間，中國耕地土壤修復(fù)市場規(guī)模約為3960億元，城市場地修復(fù)規(guī)模約為7600億元（不考慮污水灌溉區(qū)），油礦區(qū)治理規(guī)模約為1700億元，合計1.33萬億元。

　　目前，國內(nèi)土壤污染修復(fù)成本最低的植物修復(fù)法，每畝污染土地平均修復(fù)成本約為2萬元。假設(shè)上述1000萬畝均采用成本最低的植物修復(fù)法，“十三五”期間，土壤修復(fù)的市場規(guī)模仍在2000億元以上。

　　政策頻出 市場空間有望釋放

　　與土壤修復(fù)廣闊市場空間相悖的是，2015年中國土壤修復(fù)合同簽約額僅為21.28億元，較2014年的12.74億元增長67%，盡管增幅明顯，但整體規(guī)模仍相對較小。

　　市場普遍認為，由于法規(guī)制定的相對滯后，土壤修復(fù)行業(yè)一直存在的權(quán)責不明、資金來源不足、盈利模式不清晰等問題是導(dǎo)致土壤修復(fù)市場空間無法釋放的重要原因。

　　海通證券在研報中指出，環(huán)保行業(yè)的發(fā)展有賴于政策的支持和推動，在中國的環(huán)保發(fā)展史中，土壤污染問題實際上是和水污染、大氣污染一并出現(xiàn)的，但由于一直得不到重視，土壤治理行業(yè)的起步和目前的成熟程度遠落后于水、大氣、固廢治理行業(yè)。

　　根據(jù)海通證券研報，1984年，《水污染防治法》正式發(fā)布，并于1996年和2008年進行了兩次修訂；1987年，《大氣污染防治法》出臺，于1995年、2000年和2015年進行了三次修訂；1995年，國家頒布了《固廢污染物環(huán)境防治法》，于2015年進行修訂。但截至2015年，土壤污染防治法仍處于制定階段。

　　由于缺少具體的法規(guī)政策，各責任主體的權(quán)責邊界亦不清晰，土壤修復(fù)的資金來源不足問題始終是制約土壤修復(fù)市場空間釋放的關(guān)鍵因素。

　　數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，2007-2015年，國內(nèi)總投入達89.78億元的316個土壤修復(fù)項目中，來源于政府財政資金、自籌資金、財政與自籌資金組合的金額分別約為63%、14%和21%。面對土壤修復(fù)巨大的投資規(guī)模，大部分依靠財政資金無異于杯水車薪。

　　但需要指出的是，2016年以來，國家先后頒布了諸多政策文件，土壤修復(fù)行業(yè)整體環(huán)境正明顯發(fā)生改變。

　　2016年3月，環(huán)保部發(fā)布公告，“經(jīng)中央有關(guān)部門批復(fù)同意，環(huán)保機構(gòu)編制做部分調(diào)整，不再保留污染防治司和污染物排放總量控制司，設(shè)置水、大氣、土壤三個環(huán)境管理司?！?/p>

　　有分析人士認為，此前土壤防治職責由自然生態(tài)保護司兼任，獨立成司后，土壤防治成為與水、大氣污染防治同樣地位的污染治理三大板塊之一，行業(yè)受重視程度明顯提高。

　　2016年11月，《土壤污染防治法》草案征求意見稿發(fā)布，初步確定了土壤污染防治的基本管理制度，包括預(yù)防和保護、管控和修復(fù)、經(jīng)濟措施、監(jiān)督檢查、法制責任等；同時，意見稿還明確將設(shè)立“土壤污染防治基金”，用于詳查、風險防控、修復(fù)項目等領(lǐng)域。

　　市場普遍認為，“土壤污染防治基金”有望成為中國版的“超級基金”，對于解決資金來源問題意義重大。

　　根據(jù)相關(guān)資料，20世紀后半葉，伴隨國內(nèi)經(jīng)濟的深刻變革，美國經(jīng)濟和工作重心經(jīng)歷了從城市到郊區(qū)、由北向南、由東向西的轉(zhuǎn)移。然而，眾多企業(yè)在搬遷后，留下了包括工業(yè)用地、汽車加油站、廢棄庫房在內(nèi)的大量“棕色地塊”，由于存在不同程度上的工業(yè)廢物污染問題，對人體健康和生態(tài)環(huán)境形成了嚴重威脅。

　　1978年，美國紐約州發(fā)生拉夫運河事件，引發(fā)公眾對“棕地”危害的普遍關(guān)注。為解決危險物質(zhì)泄漏造成污染的土壤修復(fù)及其費用負擔問題，1980年，美國國會通過了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責任認定法案》(CERCLA)，該法案因其中的環(huán)保超級基金而聞名，因此，通常又被稱為《超級基金法案》。

　　根據(jù)《超級基金法案》，超級基金初始金額為16億美元，其中2.2億美元資金來自于聯(lián)邦財政撥款，剩余13.8億美元資金則來自于對國內(nèi)生產(chǎn)石油和化學品原料征收的專門稅。1986年，美國國會通過了《超級基金修正及再授權(quán)法》，提高石油稅并新增對50種化學衍生物及年收入200萬美元以上企業(yè)征收的附加稅。此后，超級基金整體規(guī)模上升至85億美元。其中，聯(lián)邦普通稅貢獻27.5億美元，其他來源包括常規(guī)撥款、從污染責任者追討的修復(fù)和管理費用、罰款、利息及其他投資收入。

　　數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，1981-1995年，超級基金約有67.5%的資金來自于專門稅收，政府撥款占17.3%，基金利息和追索資金/罰金占比分別約為9%和6.1%。

　　參照超級基金的發(fā)展路徑可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)保稅是基金前期資金的主要來源。與之對應(yīng)，2016年12月，《環(huán)境保護稅法》經(jīng)人大審議通過，法案明確“直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者”為納稅人，確定大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲為應(yīng)稅污染物。

　　數(shù)據(jù)顯示，2003-2015年，全國累計征收的排污費約為2116億元，繳納排污費的企事業(yè)單位和個體工商戶累計超過500萬戶。其中，2015年征收額為173億元。而根據(jù)此前的媒體報道，開征后，預(yù)計每年環(huán)保稅征收規(guī)?？蛇_500億元，較2015年增長189.01%。

　　同時，《環(huán)保稅法》還指出，除依照本法規(guī)定繳納環(huán)境保護稅外，上述主體還應(yīng)對所造成的損害依法承擔責任。2017年1月，環(huán)保部發(fā)布《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》，明確按照“誰污染，誰治理”原則，造成土壤污染的單位或者個人應(yīng)當承擔治理與修復(fù)的主體責任，土壤污染治理與修復(fù)實行終身責任制。

　　此外，土壤修復(fù)專項預(yù)算的大幅增加對于解決修復(fù)資金問題同樣重要。根據(jù)財政部發(fā)布的《關(guān)于2016年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的說明》，2016年，國家將新增土壤污染防治專項預(yù)算項目，土壤修復(fù)專項資金預(yù)算數(shù)為90.89億元。而此前的2014年和2015年，財政部均以重金屬污染防治專項資金名義投入土壤治理專項資金，預(yù)算數(shù)均為37億元/年。2016年，土壤修復(fù)專項資金同比增長145.6%。

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