雖然在法理上，鄉(xiāng)村居民可以選擇自行建設(shè)并運(yùn)行污水治理設(shè)施，或者自愿參加由政府組織的鄉(xiāng)村污水治理公共管理計(jì)劃，但我國現(xiàn)階段絕大多數(shù)鄉(xiāng)村居民會(huì)以參加公共管理計(jì)劃的方式履行義務(wù)并享受服務(wù)。

在公共管理計(jì)劃中，除居民家庭室內(nèi)排水設(shè)施外，一切室外排水設(shè)施、污水處理設(shè)施、污泥處置設(shè)施及配套的其它物業(yè)設(shè)施均屬于公共設(shè)施，這些設(shè)施既可以由公營部門建設(shè)、擁有并運(yùn)營，也可以采用各種政企合作(PPP)的方式社會(huì)化運(yùn)作，兩種方式各有利弊。

在公營方式下，政府承擔(dān)全部責(zé)任，優(yōu)點(diǎn)是有利于保障公共服務(wù)，缺點(diǎn)是實(shí)施效率難以保證。鄉(xiāng)村污水治理設(shè)施在服務(wù)對(duì)象和實(shí)施地點(diǎn)等方面不同于城市污水治理設(shè)施，采用全部公營的方式，尤其難以保證效率。

當(dāng)前我國各地鄉(xiāng)村污水治理的工程管理雖然也強(qiáng)調(diào)“政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作”，但在實(shí)際操作中仍沿用市政公用工程管理的習(xí)慣做法，由設(shè)計(jì)院進(jìn)行工程設(shè)計(jì)并編制預(yù)算，經(jīng)行業(yè)部門評(píng)審和財(cái)政部門審定后，移交招標(biāo)部門分別進(jìn)行土建安裝工程、設(shè)備采購和工程監(jiān)理等的招標(biāo)，工程竣工后再由行業(yè)部門、財(cái)政部門等組織驗(yàn)收，然后移交運(yùn)行管理部門。這一套做法非常不適應(yīng)鄉(xiāng)村污水治理的工程管理需求，主要弊端有以下幾個(gè)方面：

1、政府實(shí)際承擔(dān)全部技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。雖然現(xiàn)行工程管理辦法對(duì)設(shè)計(jì)院、工程公司、設(shè)備供應(yīng)商、監(jiān)理公司都有相應(yīng)的資質(zhì)管理規(guī)定，對(duì)每一個(gè)工程環(huán)節(jié)也都有預(yù)先審核、過程監(jiān)管和結(jié)果驗(yàn)收的規(guī)定，但由于目前鄉(xiāng)村污水治理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)總體缺失，政府監(jiān)管的力量也嚴(yán)重不足，資質(zhì)監(jiān)管、過程監(jiān)管和結(jié)果驗(yàn)收均流于形式。造成的實(shí)際結(jié)果是，政府對(duì)每一分段工作組織驗(yàn)收并認(rèn)定合格后，主要技術(shù)責(zé)任即移交至政府，給后端工序推卸責(zé)任提供了充足的空間，而鄉(xiāng)村污水治理設(shè)施在長期運(yùn)行中能否滿足公共服務(wù)和污染削減的標(biāo)準(zhǔn)要求才是衡定治理質(zhì)量是否合格的唯一依據(jù)?，F(xiàn)行管理辦法實(shí)際上讓政府介入每個(gè)環(huán)節(jié)的技術(shù)決策，也給權(quán)力尋租留下了空間。

2、分散污水治理在我國作為一個(gè)新興的技術(shù)行業(yè)，尚未形成一個(gè)系統(tǒng)完善的包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、設(shè)備制造、工程安裝、運(yùn)行管理的產(chǎn)業(yè)體系，現(xiàn)有的工程資質(zhì)管理制度均主要針對(duì)大型城鎮(zhèn)集中污水治理的工程管理需求而建立，現(xiàn)實(shí)的情況是符合現(xiàn)有資質(zhì)規(guī)定的單位(尤其是擁有高資質(zhì)的設(shè)計(jì)院、工程公司和運(yùn)營管理公司)幾乎沒有從事分散污水治理的工程經(jīng)驗(yàn)，在分散污水治理的工程管理中硬性規(guī)定資質(zhì)尤其是就搞不就低的做法嚴(yán)重脫離實(shí)際，增加了治理成本，阻礙行業(yè)健康成長。

3、分散污水治理中的工程設(shè)計(jì)、土建安裝和設(shè)備供應(yīng)常常具有一體化的質(zhì)量保障需求，并且單項(xiàng)工程的規(guī)模一般較小，由不同責(zé)任主體分別實(shí)施既不利于保證質(zhì)量，又不利于降低成本。

基于上述原因及分散污水治理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管體系不健全的現(xiàn)狀，建議我國在當(dāng)前鄉(xiāng)村分散污水治理中廣泛采用PPP的運(yùn)作方式，合作的基本原則是：企業(yè)承擔(dān)主要技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)主要的政策與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

PPP是一個(gè)廣泛的概念，具體有多種實(shí)施形式，有些實(shí)施形式還可以附帶融資功能，但是融資需要成本，要不要融資以及融多少資需要視公共支付能力以及質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)控制的需求而定。由于鄉(xiāng)村分散污水治理的PPP合同時(shí)間通常在15年以上，原則上應(yīng)屆政府應(yīng)更多地利用政策性融資，控制向企業(yè)的融資比例，降低融資成本，避免給未來政府留下過重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。

我國鄉(xiāng)村分散污水治理的PPP運(yùn)作模式應(yīng)該以BTO(建設(shè)-形象移交-長期質(zhì)保運(yùn)行)的形式為主。鄉(xiāng)村分散污水治理中的排水設(shè)施(管網(wǎng)等)和污染處理處置設(shè)施具有密不可分的屬性(其中就地處理的方式原則上沒有室外排水管網(wǎng))，這一點(diǎn)不同于城鎮(zhèn)集中污水處理，因此鄉(xiāng)村分散污水治理的排水設(shè)施和污染處理處置設(shè)施適宜一體化建設(shè)與運(yùn)營。由于分散污水治理設(shè)施具有很強(qiáng)的公共性，且設(shè)施的市場價(jià)值很難評(píng)估和保值(難以作為企業(yè)的固定資產(chǎn))，因此分散污水治理設(shè)施的所有權(quán)不宜為企業(yè)所有，即各種由企業(yè)擁有終身或階段所有權(quán)的PPP形式均不太適用于鄉(xiāng)村分散污水治理。

對(duì)鄉(xiāng)村分散污水治理BTO項(xiàng)目組織實(shí)施的方法進(jìn)行簡要說明如下：

(1) 以縣市域?yàn)樽罨镜膮^(qū)域?qū)嵤﹩卧越K身質(zhì)量保證為原則，弱化過程監(jiān)管，強(qiáng)化結(jié)果監(jiān)管和審計(jì)。

(2) 縣市域政府制定鄉(xiāng)村污水治理的總體規(guī)劃，明確將所有分散污水治理項(xiàng)目打包(以一個(gè)包為宜，在必要的情況下也可按內(nèi)部區(qū)域劃分為幾個(gè)包)。在項(xiàng)目包設(shè)計(jì)時(shí)無須明確各個(gè)具體工程及工程量，只需明確項(xiàng)目實(shí)施的區(qū)域范圍，同時(shí)約定所有不適宜納入城鎮(zhèn)集中污水治理系統(tǒng)的村莊點(diǎn)都將自動(dòng)進(jìn)入項(xiàng)目包。在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，政府可根據(jù)集中污水治理系統(tǒng)的實(shí)際規(guī)劃調(diào)整及實(shí)施的進(jìn)程，分批確定不再納入城鎮(zhèn)集中污水治理系統(tǒng)的村莊點(diǎn)。

(3)設(shè)計(jì)關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)，包括：第一，工程推進(jìn)指標(biāo)，明確分散污水治理的設(shè)施覆蓋率(綜合考慮人口覆蓋率與村莊點(diǎn)覆蓋率等)的形象推進(jìn)進(jìn)度;第二，技術(shù)質(zhì)量指標(biāo)，包括運(yùn)行期公共排水服務(wù)的質(zhì)量指標(biāo)和運(yùn)行期環(huán)境污染排放指標(biāo);第三，運(yùn)行期結(jié)束后的設(shè)施移交質(zhì)量指標(biāo)。一般而言，鄉(xiāng)村排水管網(wǎng)的運(yùn)行責(zé)任及質(zhì)量保證期應(yīng)在30年以上，污水處理設(shè)施的運(yùn)行責(zé)任及質(zhì)量保證期應(yīng)在15年以上。運(yùn)行期結(jié)束后，合作企業(yè)可將設(shè)施按照約定的質(zhì)量要求移交政府，或者續(xù)簽RTO合同(修復(fù)-形象移交-繼續(xù)運(yùn)行)。

(4) 設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和支付方式。限于分散污水治理的工程數(shù)量多、實(shí)施地點(diǎn)分散，單個(gè)工程規(guī)模小、實(shí)施難度差異大等特點(diǎn)，建議鄉(xiāng)村污水治理BTO項(xiàng)目的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以現(xiàn)狀人口(或戶數(shù))為基礎(chǔ)，結(jié)合對(duì)未來排水量的預(yù)測，并基于當(dāng)?shù)貙?shí)際的工程造價(jià)指標(biāo)，測算區(qū)域范圍內(nèi)平均的基準(zhǔn)年人均(或戶均)設(shè)施建設(shè)成本和設(shè)施運(yùn)行成本，綜合考慮建設(shè)期融資需求、未來價(jià)格指數(shù)變動(dòng)等因素，設(shè)計(jì)BTO項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和支付方式。在沒有建設(shè)期向企業(yè)融資需求的情況下，政府可與合作企業(yè)約定，在建設(shè)工程形象移交后，即行支付建設(shè)成本，建設(shè)期利潤分?jǐn)傊吝\(yùn)行期逐年支付。

(5) 對(duì)合作企業(yè)選擇何種分散污水治理技術(shù)模式以及設(shè)備與服務(wù)采購等不做具體規(guī)定，給予企業(yè)充分的技術(shù)自主權(quán)。

(6) 基于公平、公正和公開的原則，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)或競爭性談判，并最終簽訂項(xiàng)目合同。基于此類項(xiàng)目的公共服務(wù)屬性、實(shí)施區(qū)域范圍大、責(zé)任年限長等原因，合作企業(yè)應(yīng)具備高度的市場信譽(yù)和長期經(jīng)營的穩(wěn)定性。

來源:面向資源化的鄉(xiāng)村環(huán)境綜合治理  作者:范彬 

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