意大利著名的哲學(xué)家克羅齊有一句名言，一切真正的歷史都是當(dāng)代史。如果把近三年的PPP實(shí)踐比作一部當(dāng)代史，那么以水務(wù)為代表的傳統(tǒng)公用事業(yè)發(fā)展，就是一部真實(shí)的歷史。這部歷史，總體而言，還是被塵封著，現(xiàn)在越來(lái)越少的人去觸碰它了。反過(guò)來(lái)，PPP當(dāng)代史中存在的各類(lèi)問(wèn)題，實(shí)際上也是過(guò)去歷史的真實(shí)反映。PPP、融資平臺(tái)、傳統(tǒng)公用事業(yè)企業(yè)，是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的三塊棱鏡。這三塊棱鏡，雖然背對(duì)背，但是互為映射，也互相影響，任何一塊都不能獨(dú)自遮天蔽日。穿透這三塊棱鏡，可以看到基礎(chǔ)設(shè)施投融資的光影里有一個(gè)共同的瑕疵，那就是“碎片化”。

水務(wù)就是其中的一塊棱鏡，它屬于傳統(tǒng)的公用事業(yè)，是存量。當(dāng)代的PPP，集中于增量。用增量的理論無(wú)法詮釋存量的問(wèn)題。同樣，由于存量已經(jīng)板結(jié)成一個(gè)龐大的系統(tǒng)，把存量剝出來(lái)做PPP，牽一發(fā)而動(dòng)全身，動(dòng)靜太大，說(shuō)不定影響公共服務(wù)的保障水平，地方政府也不愿意。也并不能普遍證明PPP項(xiàng)目一定比傳統(tǒng)的模式來(lái)得效率高，更多的情況是比較的邊界差別很大，無(wú)法相比。所以，用簡(jiǎn)單的PPP項(xiàng)目來(lái)試圖推行水務(wù)行業(yè)系統(tǒng)化改革，實(shí)際上很難經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。

所以，探討水務(wù)改革，首先要講清楚水務(wù)改革是什么，改什么，為什么要改?為了使討論的邊界更加清晰，內(nèi)容更加深入，把水務(wù)的范圍集中于傳統(tǒng)的供排水及污水處理行業(yè)。那些新增的黑臭水體治理等不在討論范圍之內(nèi)。

一、水務(wù)改革的原因和目標(biāo)

講水務(wù)改革一定要理清思路，要區(qū)分什么是目標(biāo)，什么是手段。我們經(jīng)常犯的錯(cuò)誤是把手段當(dāng)目標(biāo)，那就是為改革而改革。改革不是目的，目標(biāo)才是目的。而弄清目標(biāo)，也是一個(gè)歷史性難題。首先就要弄清傳統(tǒng)的供排水行業(yè)的主要癥結(jié)在哪里?前一段時(shí)間中國(guó)水網(wǎng)發(fā)表了《解析供排水行業(yè)不平衡不發(fā)展之痛》。這是一篇很好的文章，指出了供排水行業(yè)總體能力不足的問(wèn)題。文章認(rèn)為，“新時(shí)代新水務(wù)時(shí)代，供排水系統(tǒng)的良性循環(huán)發(fā)展，不僅要保證人們能看到的水體景觀(guān)達(dá)到水清、草綠、湖明亮的美好感觀(guān)，還要關(guān)注看不到的地下管網(wǎng)的建設(shè)，使城市的脈絡(luò)更暢通更康健?！蔽恼码m然指出了一部分病癥，開(kāi)出了部分藥方，而沒(méi)有指出病因。

人類(lèi)是擇水而居、因水設(shè)城的。供排水是一個(gè)城市和地區(qū)生存和可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力之源，是靈魂。它甚至可以影響到當(dāng)?shù)氐奈幕?。即使是PPP模式很完美的，也只能改變當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境，沒(méi)有觸及到這個(gè)源頭。上文里所展現(xiàn)的近年來(lái)一些典型案例只是表象，單靠設(shè)施建設(shè)只能彌補(bǔ)暫時(shí)的能力不足，而新的設(shè)施又無(wú)法及時(shí)地提前跟上。各地城市的供排水設(shè)施都是由當(dāng)?shù)氐膰?guó)有企業(yè)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的，所以稱(chēng)之為“傳統(tǒng)的”水務(wù)行業(yè)。正是由于這些水務(wù)行業(yè)關(guān)系到千家萬(wàn)戶(hù)，關(guān)系到老百姓的“高質(zhì)量”的生活，所以是一個(gè)城市發(fā)展的重中之重。近幾年來(lái)我們的注意力集中在用PPP治理黑臭水體，用PPP建造防洪堤壩，或者社會(huì)資本用PPP多參與幾個(gè)污水處理項(xiàng)目，這些都不是水務(wù)改革。水務(wù)改革的目的主要是如何盡快地讓老百姓喝到用到“高質(zhì)量”的水，如何盡快地讓老百姓免受直接影響其生活的污水和內(nèi)澇之苦。隨著我們進(jìn)入新時(shí)代，老百姓對(duì)這兩方面的要求會(huì)越來(lái)越高，越來(lái)越敏感，而水務(wù)行業(yè)在滿(mǎn)足老百姓要求的進(jìn)程和能力，整體而言，有些滯后了。這就是傳統(tǒng)水務(wù)行業(yè)的癥結(jié)所在。說(shuō)得再具體一點(diǎn)，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)水務(wù)行業(yè)還不能完全滿(mǎn)足要求;另一方面，傳統(tǒng)水務(wù)行業(yè)自身可持續(xù)發(fā)展還存在問(wèn)題，主業(yè)還處于虧損狀態(tài)。這樣，如何讓水務(wù)企業(yè)再有動(dòng)力自掏腰包，大力投建基礎(chǔ)設(shè)施，采用先進(jìn)管理和技術(shù)?

因此，水務(wù)改革的目標(biāo)就是讓傳統(tǒng)的國(guó)有的供排水企業(yè)重新煥發(fā)青春，建立持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)，主動(dòng)提高自身的專(zhuān)業(yè)能力和裝備水平，積極跨前，想人民所想，替政府所做，提供高質(zhì)量的水務(wù)服務(wù)。

要達(dá)到水務(wù)改革的目的，采取什么樣的手段也是政策部門(mén)需要挖空心思琢磨的問(wèn)題。政府出資、或者用PPP模式建一批基礎(chǔ)設(shè)施，不能解決問(wèn)題，后面的投資需求怎么解決呢?全部用PPP嗎?二十年來(lái)，水務(wù)的改革采用了不少手段，但每一個(gè)都有問(wèn)題。好在二十年改革，特別是本世紀(jì)初的幾年，把著力點(diǎn)放在建立以政企分開(kāi)和市場(chǎng)化為導(dǎo)向的體制機(jī)制建設(shè)上，行業(yè)內(nèi)基本上已經(jīng)形成共識(shí)，也有一些成功的案例，但是這些案例中的成功經(jīng)驗(yàn)并沒(méi)有得到大范圍的宣傳和推廣，傳統(tǒng)的水務(wù)改革剛起了步就悄無(wú)聲息了，或者說(shuō)轉(zhuǎn)到其它頻道上去了。

所以，當(dāng)前水務(wù)改革的頻道還是要扭轉(zhuǎn)到傳統(tǒng)的水務(wù)行業(yè)，扭轉(zhuǎn)到國(guó)有水務(wù)行業(yè)的體制機(jī)制建設(shè)和完善的頻道上來(lái)。

二、水務(wù)改革的幾個(gè)關(guān)鍵詞

二十年前講水務(wù)改革，總離不開(kāi)“市場(chǎng)化”三個(gè)字，現(xiàn)在這三個(gè)字幾乎不提了，說(shuō)明對(duì)市場(chǎng)化的理解拿不準(zhǔn)、方向不明確。但是無(wú)論瞄準(zhǔn)什么方向，地方國(guó)有企業(yè)該做的事還是要完成的。回到二十年以前，上海的城市排水還是事業(yè)體制，完全靠財(cái)政吃飯，編制只有十幾個(gè)人，怎么可能解決這么大一個(gè)城市的排水問(wèn)題?直到成立了上海排水公司，按照公司化運(yùn)作，引入了世界銀行貸款，修建了大量的排水設(shè)施，向居民和企事業(yè)單位征收排水費(fèi)，才逐步解決了中心城區(qū)的內(nèi)澇和污水處理問(wèn)題。這就是水務(wù)改革的基本套路。除此之外，一個(gè)傳統(tǒng)的水務(wù)企業(yè)或事業(yè)單位很難脫胎換骨，能級(jí)倍增。順著這個(gè)套路，就可以衍生出水務(wù)改革的關(guān)鍵詞，這些關(guān)鍵詞就是水務(wù)改革的四梁八柱，繞也繞不過(guò)去，一定要弄弄清楚，否則很容易受到各種奇談怪論干擾。

1、 行業(yè)定位

什么樣的行業(yè)定位就有什么樣的體制和制度。二十年來(lái)，對(duì)水務(wù)行業(yè)的定位一直處于一個(gè)莫衷一是的狀態(tài)。水務(wù)行業(yè)，一般有兩種定位，即公益性和經(jīng)營(yíng)性。什么叫公益性，什么叫經(jīng)營(yíng)性，實(shí)際上從未見(jiàn)到有明確的定義，國(guó)外也沒(méi)有同樣的說(shuō)法和翻譯。甚至還有將原水企業(yè)和服務(wù)定為公益性，將制水供水企業(yè)和服務(wù)定為經(jīng)營(yíng)性這樣荒唐的分類(lèi)。同樣是一杯水，從水庫(kù)到水龍頭，還要分為公益性和經(jīng)營(yíng)性，真不知道這杯水該如何下口?正是由于長(zhǎng)期拘泥于公益性和經(jīng)營(yíng)性的討論，相當(dāng)于姓資還是姓社，最終演化為水務(wù)改革的理論基礎(chǔ)，而真正的框架性的具體問(wèn)題便被放在一邊，少有人研究。

為什么說(shuō)這樣的分類(lèi)對(duì)水務(wù)改革是有害的?從二十年來(lái)形成的共識(shí)看，公益性就是企業(yè)和服務(wù)只有成本，不需要利潤(rùn)，政府財(cái)政全額支付或財(cái)政兜底，堅(jiān)持普遍服務(wù)，無(wú)條件遵循政府指令，沒(méi)有任何經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn);經(jīng)營(yíng)性就是企業(yè)和服務(wù)可以有利潤(rùn)，但往往是微利，同樣必須做到普遍服務(wù)，主要通過(guò)用戶(hù)付費(fèi)，自己承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，政府不兜底。在這兩種類(lèi)型中，將水務(wù)定義為公益性的負(fù)面影響更大。因?yàn)檫@樣一來(lái)，企業(yè)就容易弱化效率、把運(yùn)營(yíng)成本放大，同時(shí)以公共利益名義，大幅增加資本性投入。時(shí)間一長(zhǎng)，便失去了進(jìn)步的動(dòng)力——反正成本和風(fēng)險(xiǎn)都由政府承擔(dān)，改革更是無(wú)從談起。這樣的分類(lèi)還有一個(gè)問(wèn)題就是樹(shù)立了雙重標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)企業(yè)被要求承擔(dān)任務(wù)時(shí)便會(huì)被冠之以“公益性單位”，當(dāng)企業(yè)面臨虧損要求調(diào)價(jià)時(shí)，又被告知以是“經(jīng)營(yíng)性單位”，自己想辦法解決。試想一下，這樣的水務(wù)企業(yè)怎么可能有發(fā)展的動(dòng)力，更遑論改革了。

所以，正如社會(huì)主義也可以建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的著名論斷一樣，水務(wù)企業(yè)也不應(yīng)該有這樣和那樣的分類(lèi)。既然是企業(yè)，無(wú)論做什么，總歸要按照企業(yè)的規(guī)則來(lái)運(yùn)作，總要控制成本，控制風(fēng)險(xiǎn)，總要獲取利潤(rùn)，這就是水務(wù)行業(yè)的基本定位。水務(wù)的“公益性”還是“經(jīng)營(yíng)性”的爭(zhēng)論可以休矣!

2、 國(guó)有壟斷

由于我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)上研究的薄弱，造成對(duì)水務(wù)等公用事業(yè)的根本問(wèn)題認(rèn)識(shí)不清，最典型的就是對(duì)此類(lèi)網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)“壟斷”地位的判斷。普遍的認(rèn)識(shí)是，壟斷都是不好的，壟斷帶來(lái)低效率，企業(yè)往往會(huì)攫取高額利潤(rùn)，這樣的認(rèn)識(shí)在普遍認(rèn)識(shí)意義上是正確的。但是在公用事業(yè)領(lǐng)域，由于技術(shù)條件制約，往往就需要壟斷，甚至是區(qū)域壟斷，這樣才能達(dá)到規(guī)模效益，使綜合單位成本降低。如果秉承“自由競(jìng)爭(zhēng)”的理念，將一個(gè)區(qū)域市場(chǎng)分割為多個(gè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)或競(jìng)爭(zhēng)，雖然個(gè)別的企業(yè)效率會(huì)提高，但整體而言全社會(huì)付出的成本更大。天津的水務(wù)市場(chǎng)就是一個(gè)案例，一個(gè)水廠(chǎng)一個(gè)公司，造成天津水價(jià)全國(guó)排名最高。

所以，壟斷是傳統(tǒng)水務(wù)行業(yè)的一個(gè)基本特征，也是基本現(xiàn)實(shí)。我們所要做的就是如何通過(guò)擠牙膏等方式消除水務(wù)企業(yè)依靠壟斷地位而形成高額壟斷利潤(rùn)，降低成本，提高效率，至少達(dá)到平均水平。

另一個(gè)特征與現(xiàn)實(shí)就是“國(guó)有”。我國(guó)地方供水行業(yè)在改革開(kāi)放以前就已經(jīng)形成較為完整的體系，幾乎百分之一百由國(guó)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)。二十年間，供水行業(yè)主要完成了國(guó)營(yíng)向國(guó)有轉(zhuǎn)制，所以，供水行業(yè)的民營(yíng)資本涉足的程度并不高。由于政府長(zhǎng)期重視，基礎(chǔ)設(shè)施骨架已形成。所不足的是排水和污水處理。包括上海、北京等特大城市在內(nèi)，直到改革開(kāi)放以后，排水行業(yè)才由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)。不少三、四縣城市至今還是保留著事業(yè)單位的體制，完整的排水設(shè)施更加不足。這就為民營(yíng)資本進(jìn)入污水處理領(lǐng)域帶來(lái)了廣闊的空間，而排水管網(wǎng)還是國(guó)有企業(yè)來(lái)投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。雖然國(guó)有公用事業(yè)企業(yè)往往會(huì)被人誤解為“低效率”，但是確實(shí)能夠做到保障城市運(yùn)營(yíng)安全，關(guān)鍵時(shí)刻能夠不惜一切代價(jià)，在價(jià)格和付費(fèi)不到位的情況下也能隱而不發(fā)，先把任務(wù)完成再說(shuō)。這一點(diǎn)，是民營(yíng)企業(yè)無(wú)法做得到的，這也是為什么地方政府依然傾向于使用當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)的原因。所以，水務(wù)改革的制度設(shè)計(jì)，也必須面對(duì)國(guó)有企業(yè)這一基本現(xiàn)實(shí)，民營(yíng)企業(yè)總體準(zhǔn)備不足。

3、價(jià)格與成本

價(jià)格與成本是水務(wù)改革的核心問(wèn)題。這方面的認(rèn)識(shí)也是長(zhǎng)期處于混沌狀態(tài)。首先價(jià)格里包含哪幾樣?xùn)|西，價(jià)格里要不要有利潤(rùn)?如果包含有利潤(rùn)，什么水平的利潤(rùn)率合適?如果將水務(wù)行業(yè)定義為公益性，那么根本就不考慮利潤(rùn)，這樣的結(jié)果是企業(yè)就會(huì)躺在政府身上，或是把利潤(rùn)藏在成本中，政府更加難辦。接下來(lái)就是成本，過(guò)去十年間，不少地方雖然都建立了成本規(guī)制制度，但與其是成本規(guī)制還不如說(shuō)是成本科目，根本沒(méi)有確立進(jìn)入規(guī)制的成本邊界，成本到底如何歸集和計(jì)量，成本的水平如何確認(rèn)，都不清楚。更為重要的是，規(guī)制的成本與價(jià)格是什么關(guān)系，價(jià)格里是否包括含規(guī)制成本，都不清楚。

除此之外，如何定價(jià)更是難上加難的任務(wù)。首先，我們的定價(jià)是滯后于成本的，各地經(jīng)常的做法是先有成本發(fā)生，然后經(jīng)過(guò)數(shù)年，再進(jìn)入新的價(jià)格中。即使進(jìn)入，成本也使打折的。企業(yè)不得不負(fù)債經(jīng)營(yíng)，無(wú)端承擔(dān)了巨額利息。也就是說(shuō)，用戶(hù)支付的水費(fèi)中，相當(dāng)一部分是為銀行打工了。如果數(shù)年后能夠調(diào)價(jià)，企業(yè)還有喘息的機(jī)會(huì)，但是會(huì)逡巡于可能的公眾壓力，讓調(diào)價(jià)很難被實(shí)施。水務(wù)的定調(diào)價(jià)機(jī)制就像一根橡皮筋，隨心所欲，這樣一來(lái)，企業(yè)的成本越滾越高，企業(yè)維持發(fā)展的動(dòng)力和活力也相應(yīng)逐步喪失。按照這樣的定調(diào)價(jià)機(jī)制，企業(yè)根本無(wú)法降低成本，長(zhǎng)期不調(diào)價(jià)，每次調(diào)價(jià)都比上一輪大幅增長(zhǎng)(如50%以上)，老百姓也心懷不滿(mǎn)，這是其一。企業(yè)的成本越來(lái)越高，這樣調(diào)價(jià)的成本也是處于長(zhǎng)期直線(xiàn)上漲的狀態(tài)，這是其二。雖然價(jià)格在調(diào)價(jià)之后會(huì)大幅上漲，但是企業(yè)還會(huì)處于虧損狀態(tài)，即使有盈利，好景也不長(zhǎng)，這是其三。

4、效率與普遍服務(wù)

國(guó)外雖然不講公益性和經(jīng)營(yíng)性，但是對(duì)于供排水是要求做到普遍服務(wù)的。英國(guó)的《水法》有規(guī)定，只要用戶(hù)提出來(lái)，不管他的位置有多遠(yuǎn)，相關(guān)的水務(wù)企業(yè)必須把管子接到他的駐地，費(fèi)用怎么付另外商議。這就是普遍服務(wù)，做到全覆蓋。所以，保障服務(wù)供給，就是這類(lèi)水務(wù)企業(yè)義不容辭的責(zé)任。用效率的顯微鏡來(lái)考察這些企業(yè)可能有失公允。這些企業(yè)與PPP終端污水企業(yè)的邊界條件是有很大差異的。保障和效率是兩個(gè)不同的維度，無(wú)法用來(lái)比較。就我國(guó)城市發(fā)展現(xiàn)狀而言，保障比效率往往更加重要。

5、監(jiān)管與競(jìng)爭(zhēng)

上述并不是說(shuō)，為了保障就不要效率，這肯定也經(jīng)不起老百姓的檢驗(yàn)。正如前面的分析，國(guó)有壟斷水務(wù)企業(yè)的效率并不是通過(guò)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)樗呀?jīng)在那里，而是要通過(guò)不斷地?cái)D牙膏式、撇油沫式、擰毛巾式把企業(yè)的成本降低、效率提高。從而避免當(dāng)前PPP項(xiàng)目中一些把大量精力花在謀求低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，高價(jià)索賠和退出的怪象上。做到這一點(diǎn)，就需要政府建立監(jiān)管，特別是經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系。長(zhǎng)期以來(lái)，我們一直把監(jiān)管掛在嘴上，但是并不真正理解什么叫監(jiān)管。實(shí)際上，監(jiān)管是一門(mén)高難度的專(zhuān)業(yè)技術(shù)工作，并不僅僅是監(jiān)督與管理，還要調(diào)節(jié)與激勵(lì)。監(jiān)管部門(mén)的主要職責(zé)是通過(guò)監(jiān)督水務(wù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為和投資管理的決策，考察水務(wù)企業(yè)的各類(lèi)成本水平，平衡效率和質(zhì)量數(shù)量之間的關(guān)系。監(jiān)管的工作成果也是水務(wù)定價(jià)的依據(jù)。所以，水務(wù)改革，離不開(kāi)建立專(zhuān)業(yè)高效的監(jiān)管部門(mén)。無(wú)論什么性質(zhì)的水務(wù)企業(yè)，都需要監(jiān)管。如果沒(méi)有監(jiān)管，水務(wù)企業(yè)的長(zhǎng)期成本就會(huì)飛到天上去。

6、規(guī)劃與可持續(xù)投資

規(guī)劃問(wèn)題在于由誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)水務(wù)規(guī)劃。表面上看，規(guī)劃由政府主導(dǎo)，天經(jīng)地義，但是需要水務(wù)企業(yè)具體推動(dòng)規(guī)劃的實(shí)施和細(xì)化。特別是當(dāng)?shù)氐膰?guó)有壟斷的水務(wù)企業(yè)，長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，對(duì)當(dāng)?shù)氐那闆r，如各類(lèi)地下管網(wǎng)的布局、用戶(hù)的真實(shí)需要求以及制水廠(chǎng)和污水廠(chǎng)設(shè)置等問(wèn)題比政府更加深入和透徹的了解，現(xiàn)在應(yīng)用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，企業(yè)在規(guī)劃上的能力更加具有優(yōu)勢(shì)。正是由于企業(yè)是經(jīng)營(yíng)主體，在規(guī)劃時(shí)還要考慮經(jīng)濟(jì)平衡，還要進(jìn)行投融資規(guī)劃、實(shí)施和資產(chǎn)管理計(jì)劃，這樣就避免了重復(fù)投資和低效投資。同時(shí)從規(guī)劃入手，不僅僅降低投資建設(shè)成本，還會(huì)降低運(yùn)營(yíng)成本，這樣使自身的投融資能夠進(jìn)入可持續(xù)的軌道。當(dāng)然，水務(wù)企業(yè)的規(guī)劃最后還是需要得到政府的批準(zhǔn)，但經(jīng)過(guò)這樣流程實(shí)施的規(guī)劃效果、效率和效益會(huì)大大提高。

7、體制與機(jī)制

良好的體制和機(jī)制是富有成效的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)。水務(wù)改革確實(shí)要重新理順行業(yè)的體制，完善機(jī)制。體制是指各方關(guān)系，機(jī)制是指運(yùn)行的動(dòng)力、流程和路徑。水務(wù)企業(yè)的定位不清楚，地位行業(yè)不清楚，到底和政府什么關(guān)系，和老百姓什么關(guān)系，都要重新梳理一遍。需要從制度上明確政府和水務(wù)企業(yè)的職責(zé)邊界，這樣企業(yè)才能專(zhuān)心致志做自己應(yīng)該做的事，才能一心一意謀發(fā)展，提高自身的專(zhuān)業(yè)能力。在這里，特別要提出要建立水務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)制度，每個(gè)地方都要有。無(wú)論是國(guó)有企業(yè)還是社會(huì)資本，要通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確雙方的責(zé)權(quán)利，約束不規(guī)范行為。并且通過(guò)重新修訂供排水條例來(lái)確立政府、企業(yè)和用戶(hù)的三方關(guān)系。為什么要重新修訂條例，因?yàn)榘押芏鄺l例是十多年前、二十年前制定的，供排水業(yè)務(wù)中很多東西當(dāng)時(shí)還沒(méi)有，例如二次供水、價(jià)格聽(tīng)證、污水處理費(fèi)等。在認(rèn)識(shí)到公共治理重要性的今天，再也不能讓水務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在法律不完備的環(huán)境下進(jìn)行了。

機(jī)制的作用除了業(yè)務(wù)流程、規(guī)范以外，更加重要的是發(fā)揮激勵(lì)的作用。一個(gè)敏感的話(huà)題是，國(guó)有壟斷的水務(wù)企業(yè)的管理層及員工應(yīng)不應(yīng)該按照市場(chǎng)水平給予薪酬激勵(lì)?答案既是肯定又是否定的?？隙ǖ脑蚴沁@些國(guó)有企業(yè)的保障和提高效率的任務(wù)很重，確實(shí)需要付出辛勤的勞動(dòng)，達(dá)到目標(biāo)就應(yīng)該獎(jiǎng)賞。如果不獎(jiǎng)勵(lì)，全社會(huì)付出的代價(jià)更大。否定的原因是水務(wù)企業(yè)確實(shí)是在壟斷的基礎(chǔ)上獲得的利益，效率提高引起的成本降低應(yīng)該讓老百姓分享，而不能僅僅用于管理層激勵(lì)，這就需要機(jī)制設(shè)計(jì)與平衡。

另外一個(gè)重要的激勵(lì)機(jī)制是定價(jià)。國(guó)際上一般有兩種定價(jià)方式，一種是固定價(jià)格或固定成本，另一種是成本加成。這兩種方式給出的激勵(lì)效果是不同的。固定價(jià)格或固定成本是把企業(yè)的利潤(rùn)空間都放在里面，一口價(jià)，這樣企業(yè)為了提高利潤(rùn)就會(huì)不斷主動(dòng)降低成本，當(dāng)然要滿(mǎn)足服務(wù)質(zhì)量。成本加成就會(huì)使企業(yè)不斷放大成本，躺在政府身上，甚至可以不要那個(gè)“成”，自己也不會(huì)降低成本，所以需要成本規(guī)制。去年國(guó)家發(fā)改委提出到2020年建成“準(zhǔn)許成本+合理收益”的定價(jià)機(jī)制就是這個(gè)意思。

8、水資源一體化管理

最后不得不提水資源一體化管理。中國(guó)是個(gè)缺水的國(guó)家，但同時(shí)也是水資源浪費(fèi)比較嚴(yán)重的國(guó)家?！懊磕険p失一個(gè)太湖”。水資源被分割管理，不僅多龍治水，還多龍用水。在水資源的共治共管就等于無(wú)人管理。在強(qiáng)調(diào)“綠水青山”的今天，更加要形成水資源一體化管理的體制機(jī)制和法制，地方水務(wù)企業(yè)就要發(fā)揮關(guān)鍵性、引領(lǐng)性的作用。水務(wù)企業(yè)不僅要制水，還要用技術(shù)手段、管理手段甚至是行政手段進(jìn)行治水與管水。水務(wù)一體化，不僅僅是將供水和排水放在一個(gè)籃子里，還要做到水資源的循環(huán)利用。另外，隨著我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入?yún)^(qū)域一體化的時(shí)代，如長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀一體化，那么流域一體化管理是否能夠真正落實(shí)，大型水務(wù)企業(yè)能否參與流域一體化的管理與運(yùn)行，這都是擺在我們面前需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的重大問(wèn)題。

三、水務(wù)改革的曲折進(jìn)行時(shí)：以上海為例

二十多年前，上海就啟動(dòng)了水務(wù)改革。上海不僅僅是中國(guó)水業(yè)的先驅(qū)，還是中國(guó)水務(wù)改革的先驅(qū)。一百三十多年前，中國(guó)第一家現(xiàn)代化的自來(lái)水廠(chǎng)——上海楊樹(shù)浦自來(lái)水廠(chǎng)就在上海誕生。僅僅是這家廠(chǎng)，現(xiàn)在看來(lái)，還誕生了幾個(gè)令人匪夷所思的“第一”。她居然還是個(gè)外商獨(dú)資，具有特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的PPP項(xiàng)目，還是個(gè)在國(guó)際金融市場(chǎng)上——倫敦證券交易所的IPO項(xiàng)目。1922年，上海還誕生了中國(guó)第一個(gè)現(xiàn)代化的污水處理廠(chǎng)——東區(qū)污水處理廠(chǎng)，僅僅比全世界第一個(gè)污水處理廠(chǎng)(1921)晚了一年。這兩個(gè)水廠(chǎng)目前還在正常運(yùn)行中。楊樹(shù)浦水廠(chǎng)的主體建筑群是英國(guó)維多利亞時(shí)期的城堡式建筑，這在英國(guó)也幾乎找不到了，所以被列為全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，這也許也可以列為第一。在水務(wù)PPP方面，上海也創(chuàng)造了幾個(gè)第一，率先作了水廠(chǎng)的BOT項(xiàng)目，即上海大場(chǎng)自來(lái)水廠(chǎng)(1996)，幾乎與成都自來(lái)水六廠(chǎng)B廠(chǎng)同時(shí)。上海率先進(jìn)行大體量的污水處理廠(chǎng)的BOT招商(竹園一廠(chǎng)、二廠(chǎng)170+50萬(wàn)噸/日)。更重要的是法國(guó)威立雅水務(wù)集團(tuán)在中國(guó)第一個(gè)帶管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)的系統(tǒng)性PPP項(xiàng)目，從而帶動(dòng)整個(gè)中國(guó)水務(wù)等市場(chǎng)化進(jìn)程。下面先簡(jiǎn)要地介紹一下上海水務(wù)改革的歷程和可能的前景。

1、上海水務(wù)改革的歷程

上海的供水行業(yè)是從1999年開(kāi)始進(jìn)行市場(chǎng)化改革。但是在1993年，為了籌集上海水源地建設(shè)資金，趁著上海證券交易所剛剛成立，公開(kāi)發(fā)行原水公司股票。之后不久，上海凌橋水廠(chǎng)建設(shè)也公開(kāi)發(fā)行股票，用上市公司的方式籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，上海又是第一個(gè)。1996年，上海出臺(tái)《供水條例》。在當(dāng)年上海大場(chǎng)自來(lái)水廠(chǎng)BOT項(xiàng)目完成招商之后，上海水務(wù)部門(mén)一度認(rèn)為可以廠(chǎng)網(wǎng)分離，廠(chǎng)獨(dú)立結(jié)算，走市場(chǎng)化道路。但是試行一年之后，又發(fā)現(xiàn)各種問(wèn)題，最重要的是成本居高不下，又將廠(chǎng)網(wǎng)合并至上海自來(lái)水公司。而此時(shí)上海財(cái)政又要每年拿出8億元用于供水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財(cái)政壓力較大(還有公交，煤氣)。

為了響應(yīng)整個(gè)上海市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，1999年，上海自來(lái)水公司一拆為四，分為市北、市南、閔行和浦東四個(gè)公司，分而治之，希望這四個(gè)公司進(jìn)行成本比較競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)調(diào)整水價(jià)，政府不再補(bǔ)貼，確定供水為經(jīng)營(yíng)性行業(yè)。2002年，完成浦東自來(lái)水國(guó)際招商，引入法國(guó)威立雅。2005年，這四家自來(lái)水公司整建制(包括浦東50%股權(quán))劃入上海城投總公司。2008年調(diào)整水價(jià)。2011年，上海最大的水源地青草沙水庫(kù)建成投運(yùn)。2011年，上海市水務(wù)局出臺(tái)《供水成本公開(kāi)實(shí)施意見(jiàn)辦法》。2013年出臺(tái)《供水成本規(guī)制管理辦法》，同時(shí)完成新一輪水價(jià)調(diào)整。2014年伴隨上海城投總公司改制成上海城投集團(tuán)，四家自來(lái)水公司包括原水公司和排水公司組建成上海城投水務(wù)集團(tuán)(之前閔行與市南自來(lái)水公司合并)。

排水改革的歷程也很有特色和國(guó)際范兒。上個(gè)世紀(jì)八十年代，由于上海水環(huán)境(包括蘇州河黑臭)始終存在各類(lèi)問(wèn)題，包括內(nèi)澇、生活污水冒溢和管網(wǎng)嚴(yán)重不足，上海就考慮用世界銀行資金建設(shè)排水基礎(chǔ)設(shè)施。世界銀行經(jīng)過(guò)調(diào)研分別給出了技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上的解決方案。技術(shù)上用雨污合流制、長(zhǎng)距離集中運(yùn)輸，集中處理的方式，并構(gòu)建三個(gè)污水處理片區(qū)。在經(jīng)濟(jì)上，建立排水市場(chǎng)化公司化運(yùn)作的體制，建設(shè)利用世行貸款，還款利用向居民和企事業(yè)單位征收排水費(fèi)的方式。為了順應(yīng)世行貸款的要求，1992年，上海市將事業(yè)單位排水處加掛上海市排水公司的牌子，兩塊牌子一套班子，并開(kāi)始利用世界銀行貸款建設(shè)合流一期工程，同時(shí)開(kāi)始向企事業(yè)單位征收排水費(fèi)，這是國(guó)內(nèi)第一次。

經(jīng)過(guò)3-4年的合作，世行發(fā)現(xiàn)這樣的改革不徹底，沒(méi)有按照他們市場(chǎng)化運(yùn)作的要求，特別是排水公司本質(zhì)上還是事業(yè)單位，世行對(duì)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)報(bào)表看不懂，繼而要求上海市將排水公司改為有限公司。于是，1996年排水公司轉(zhuǎn)為上海城市排水有限公司。同時(shí)要求出臺(tái)《排水條例》，在條例中明確排水公司的法定地位;國(guó)內(nèi)第一次向普通居民戶(hù)征收排水費(fèi)，并將排水費(fèi)從行政事業(yè)性收費(fèi)改為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)。由排水公司作為征收主體，自收自支。這樣，世行的用款和還款有了保障?？梢哉f(shuō)，是世行推動(dòng)建立了上海排水市場(chǎng)化的運(yùn)行體制。也正是由于這樣的體制，世行貸款、用戶(hù)付費(fèi)，再加上一些上海財(cái)政的補(bǔ)貼，基本上解決了上海排水設(shè)施早期建設(shè)的資金缺口問(wèn)題。上海也成了全國(guó)第一家，也是唯一一家排水費(fèi)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的城市。也正是由于有了這樣的體制，上海排水建設(shè)有了充分的資金，基本建成了自身的排水設(shè)施系統(tǒng)性骨架，也使上海總體上消除了污水冒溢和城市內(nèi)澇。

1999年，上海為了治理蘇州河黑臭問(wèn)題，也是用世行貸款提高了排水費(fèi)。2002年，竹園污水處理廠(chǎng)BOT項(xiàng)目招商成功。2005年，為了建設(shè)合流二期和污水三期工程又提高了排水費(fèi)，2008年增加了政府財(cái)政補(bǔ)貼。隨著上海市政府對(duì)城市水環(huán)境和防汛的要求提高，排水設(shè)施建設(shè)規(guī)模加大，速度加快，原有的世行貸款+用戶(hù)付費(fèi)+政府少量補(bǔ)貼的融資框架已經(jīng)出現(xiàn)較大缺口。即使是政府在建設(shè)中提高財(cái)政出資比例，但是反過(guò)來(lái)更加增加排水公司的運(yùn)營(yíng)成本。2012年前后，排水公司開(kāi)始出現(xiàn)虧損。2014年，上海排水公司并入上海城投水務(wù)集團(tuán)，完成供排水一體化改革。也正是在這個(gè)時(shí)候，中央幾乎在同時(shí)出臺(tái)《城鎮(zhèn)排水和污水管理?xiàng)l例》和《污水處理費(fèi)征收和使用管理辦法》。為了順應(yīng)政策法規(guī)，2015年，上海將排水費(fèi)從經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)改為行政事業(yè)性收費(fèi)。市排水公司與上海市水務(wù)局簽訂《排水服務(wù)政府購(gòu)買(mǎi)協(xié)議》。2016年，排水公司的虧損狀況開(kāi)始得到好轉(zhuǎn)。

2、上海水務(wù)改革可能的前景

縱觀(guān)上海的水務(wù)改革，可以說(shuō)，市政府還是高瞻遠(yuǎn)矚，并且還是有國(guó)際格局和不凡勇氣的。正是由于有了這些改革，上海的水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理不斷走向更高的臺(tái)階。

回看整個(gè)二十年，上海的水務(wù)改革總體可以分為三個(gè)階段：1、1996-2005年，改革促進(jìn)建設(shè);2、2005-2014年，改革與建設(shè)相輔相成;3、2014-至今，建設(shè)先于改革。近年來(lái)，上海水務(wù)和水環(huán)境的重大項(xiàng)目越來(lái)越多，規(guī)模越來(lái)越大，但體制機(jī)制的改革出現(xiàn)了相對(duì)滯后，需要進(jìn)一步完善。主要表現(xiàn)在：

重新修訂《供水條例》?！豆┧畻l例》自從1996年出臺(tái)以來(lái)，經(jīng)過(guò)二十年沒(méi)有修訂，而上海市的供水投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)內(nèi)外環(huán)境已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化。新的《供水條例》需要明確政府、公眾和企業(yè)的關(guān)系。

建立供水特許經(jīng)營(yíng)制度。包括政府和企業(yè)在內(nèi)一直想通過(guò)建立供水特許經(jīng)營(yíng)制度，明確政府和企業(yè)的職責(zé)邊界和企業(yè)的成本邊界，提高供水企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率。

理順供水價(jià)格體系、定價(jià)機(jī)制和成本監(jiān)審機(jī)制。國(guó)家改委和上海市發(fā)改委都出臺(tái)了包括水務(wù)在內(nèi)的市政公用事業(yè)的“準(zhǔn)許成本+合理利潤(rùn)”的價(jià)格體系。上海要完善這一價(jià)格體系，明確準(zhǔn)許成本，建立固定的定價(jià)機(jī)制，細(xì)化成本監(jiān)審的工作規(guī)則和內(nèi)容，建立上海供水經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系。

完善排水定價(jià)機(jī)制和支付機(jī)制?，F(xiàn)在上海排水費(fèi)改為污水處理費(fèi)，并調(diào)整為行政事業(yè)性收費(fèi)。除了還是要完善排水污染者付費(fèi)的定價(jià)機(jī)制上，以免未來(lái)政府財(cái)政壓力過(guò)大以外，可以考慮在支付機(jī)制上優(yōu)化調(diào)整，以更好的支付機(jī)制來(lái)激勵(lì)排水公司提高效率。

四、當(dāng)下的措施和未來(lái)的路

對(duì)任何地方和城市而言，水務(wù)改革是一項(xiàng)巨大的工程，不改不行，否則當(dāng)?shù)氐乃畡?wù)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)玩不轉(zhuǎn)。用PPP來(lái)代替水務(wù)改革更加不行，相當(dāng)于用鎮(zhèn)痛膏治療風(fēng)濕病。所以，各地政府應(yīng)該下定決心，立足改革，打造隸屬于自身的水務(wù)子弟兵，最終做優(yōu)作強(qiáng)，為當(dāng)?shù)氐睦习傩仗峁﹥?yōu)質(zhì)的水務(wù)服務(wù)。

水務(wù)改革具有系統(tǒng)性、階段性、戰(zhàn)略性和外部性的特征，其潛在的效應(yīng)應(yīng)該是在扎實(shí)工作以后慢慢發(fā)揮出來(lái)的。所以要想好當(dāng)下采取什么措施來(lái)止血，來(lái)強(qiáng)身健體以及未來(lái)的路。先設(shè)想好未來(lái)的當(dāng)?shù)厮畡?wù)服務(wù)的圖景，然后規(guī)劃好水務(wù)企業(yè)應(yīng)該達(dá)到的能力，最后設(shè)計(jì)好水務(wù)改革的路徑。

根據(jù)上述討論，當(dāng)下的措施可以設(shè)計(jì)成遵循國(guó)家政策，形成水價(jià)定價(jià)機(jī)制，完改善本地國(guó)有水務(wù)企業(yè)現(xiàn)金流，恢復(fù)和提高融資能力，給與本地國(guó)有企業(yè)政策與項(xiàng)目支持，使企業(yè)能力迅速提高。未來(lái)的路包括建立監(jiān)管，特別是經(jīng)濟(jì)監(jiān)管平臺(tái)和體系，建立特許經(jīng)營(yíng)制度，促進(jìn)企業(yè)主動(dòng)提高效率，完善法律法規(guī)。這些都是水務(wù)改革的基本套路。

來(lái)源:E20水網(wǎng)固廢網(wǎng)  作者:王強(qiáng)

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