黨的十八大以來，作為“五位一體”之一的生態(tài)文明建設(shè)越來越受到重視，特別是黨的十九大，首次將“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”的戰(zhàn)略高度。前不久，十三屆全國人大一次會會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，將“生態(tài)文明”寫入憲法。

一、垃圾分類的重要性

垃圾分類，作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是受了國家前所未有的重視。

2016年12月21日，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議，提出要“普遍推行垃圾分類制度，關(guān)系13億多人生活環(huán)境改善，關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍?！?/p>

2017年3月18日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕26號）發(fā)布，提出“到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市，生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上。”。

此外，國管局、教育部、衛(wèi)計(jì)委、軍委后勤保障部等相關(guān)部委也相繼出臺了本行業(yè)垃圾分類的指導(dǎo)文件。

從世界范圍來看，垃圾處理垃圾處理先進(jìn)的國家和地區(qū)，比如，德國、英國、瑞典、日本、韓國及我國的臺北等，都在大力推進(jìn)垃圾分類工作。

填埋、焚燒發(fā)電是后端垃圾處理的方式，是合理也是必要的，但前提和基礎(chǔ)是垃圾分類。垃圾分類是垃圾處理的必然趨勢和發(fā)展方向。

二、垃圾分類的難點(diǎn)分析

我國的垃圾分類試點(diǎn)開始于2000年6月，當(dāng)時(shí)的建設(shè)部將北京、上海、廣州、南京、杭州、深圳、廈門、桂林8個(gè)城市作為首批試點(diǎn)城市。近18年的時(shí)間過去了，這些城市某個(gè)環(huán)節(jié)或某項(xiàng)工作有亮點(diǎn)，但整體收效甚微，沒有實(shí)質(zhì)性的突破，其中的原因是什么？我們采取“剝洋蔥”式的層層分析。

（一）產(chǎn)業(yè)鏈端分析

1、表面的原因表面上來看，垃圾分類工作做得不好，是由于我們居民的環(huán)保素質(zhì)比較低，不愿意分。不可否認(rèn)，我們居民的環(huán)保意識還不高，和發(fā)達(dá)國家相比還有一定的距離，但總體上來說，這些年由于國家大力的宣傳和動員，居民垃圾分類的意識總體水平在提高。

2、實(shí)際的原因?qū)嶋H上的原因，是垃圾分類投放→分類收集

分類運(yùn)輸→分類處理→分類利用“全產(chǎn)業(yè)鏈”未建立起來。很多地方，居民前端分類了，中端混合收集、運(yùn)輸以及后端混合處理，居民看到后，分類的積極性受打擊。

3、深層次的原因?yàn)槭裁次覀兝诸愂占\(yùn)輸處理利用的“產(chǎn)業(yè)鏈”沒有建立起來呢？哲學(xué)上說，凡是長期存在的問題，一定是制度出了問題。我國從2000年正式開始試點(diǎn)，現(xiàn)在已近18年了，而且有些城市，比如北京、上海，武漢等城市，試點(diǎn)已20多年了，為什么一直沒有成功呢？這就又從制度去找原因了。什么制度？管理制度——九龍治水、政企不分。很多地方，政府唱獨(dú)臺戲缺少市場化，沒有調(diào)動市場和社會的力量。另外，我們垃圾分類的相關(guān)法制、稅制、費(fèi)制各個(gè)方面都還不是很健全。垃圾分類真正要做好，一定以法制為基礎(chǔ)，我們現(xiàn)在也有一些法律法規(guī)，但是比較籠統(tǒng)和原則，可操作性不強(qiáng)。另外我們的稅制不完善，費(fèi)制沒有與市場運(yùn)行機(jī)制完全相結(jié)合。

4、本質(zhì)上的原因哲學(xué)上說：越復(fù)雜的事物，其本質(zhì)越簡單。垃圾分類這么多年沒有成功，本質(zhì)上就兩個(gè)字：利益。這里有兩個(gè)層含義，第一層含義是利益平衡。垃圾分類，這里面有太多的利益主體，從民間來說，有物業(yè)公司、保潔人員、廢品回收人員、垃圾清運(yùn)隊(duì)、拾荒者、填埋場、焚燒發(fā)電廠、廚余垃圾處理廠等等，這些相關(guān)企業(yè)或個(gè)人都在爭垃圾。從政府的角度來說，城管、環(huán)保、發(fā)改、供銷、農(nóng)委、商務(wù)等都在管垃圾。“九龍治水，各管一灘”。一個(gè)方面部門之間難以協(xié)調(diào)形成合力，另一方面會出現(xiàn)“有利大家槍，無利大家推”。管理學(xué)上說：“可以一個(gè)人管2件事，但不能2個(gè)人管一件事”。而利益相關(guān)方的多元化，利益關(guān)系也很難平衡，所以說李克強(qiáng)總理說的一句話“觸動人的利益比觸動人的靈魂還難”。

前面說了，垃圾分類是準(zhǔn)公共物品，完全靠政府，政府失靈；完全靠市場，市場失效。需要政府的“有形之手”和市場的“無形之手”相結(jié)合，當(dāng)然，還需要要社會的“治理之手”

第二層含義是利益收入。是指垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理利用整個(gè)“產(chǎn)業(yè)鏈”要能夠盈利。垃圾分類這么多年“產(chǎn)業(yè)鏈”遲遲沒有建立起來，關(guān)鍵的因素是，整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈不能盈利，因?yàn)?，產(chǎn)業(yè)鏈不能盈利，市場機(jī)制就建不起來；市場機(jī)制建立不起來，企業(yè)就不愿意進(jìn)來，這是環(huán)環(huán)相扣的。

如果想產(chǎn)業(yè)鏈盈利，垃圾分類的各個(gè)環(huán)節(jié)需要政策與法律的引導(dǎo)和強(qiáng)制，這就需要政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作以及社會的動員，就是我們說的“三有”：“有為”的政府、“有效”的市場、“有力”的社會，這三方面要有機(jī)結(jié)合和良性互動。

（二）居民端分析

1）不知道為什么分？很多居民不知道為什么要進(jìn)行垃圾分類，垃圾分類的目的和意義是什么？分了對自己有什么好處，不分對自己有什么害處？

2）不知道怎么分？有些居民，經(jīng)過垃圾分類的宣傳和動員后，也知道垃圾分類的目的和意義，但不知道怎么分，哪些是廚余垃圾，哪些是可回收垃圾？

3）不愿意分！不愿意分有兩個(gè)方面的原因，一方面，很多情況是居民在家里進(jìn)行了分類，收運(yùn)時(shí)又混在了一起，居民看到后“很受傷”，就不愿意再分了。另一方面，客觀的講，分類比不分類還是要麻煩一些，在“分與不分一個(gè)樣，分好分差一個(gè)樣”的情況一下，沒有激勵(lì)和約束機(jī)制，居民就不愿意分了。

（三）政府端分析

垃圾分類的公益和環(huán)保屬性，決定了垃圾分類一定離不開政府的支持。而垃圾分類涉及政府多個(gè)部門，因此，需要政府“一把手”來統(tǒng)籌和調(diào)度，常言說：“老大難老大難，老大重視就不難”。但很多地方政府“老大”對垃圾分類為什么不重視呢或不積極呢？有以下幾個(gè)原因：一是垃圾分類是一個(gè)“慢活”“細(xì)活”，很難而且很慢，效果不能立竿見影，危害程度也不強(qiáng)，政府的任期一般就５年，很多３年左右就有變動。二是在現(xiàn)行的體制機(jī)制下，垃圾分類純粹就是“花錢”的項(xiàng)目，既不能產(chǎn)生GDP,也不能產(chǎn)生稅收。三是沒有上級的政績考核，沒有納入全國環(huán)保城市、環(huán)衛(wèi)城市、文明城市等評選和考核中，所以，垃圾分類就變成了“口頭上重要、行動上次要、忙起來就不要”的東西了。

（四）本質(zhì)上分析

從本質(zhì)上來說，垃圾分類和垃圾本身并沒有太大的關(guān)系，而是和產(chǎn)生垃圾的“人”有關(guān)系。

垃圾分類在我國沒有取得根本性的進(jìn)展，其中一個(gè)重要原因，是就事論事，僅僅就圍繞垃圾本身“做文章”，沒有上升到本質(zhì)上“人”的上面考慮，沒有從思想、文化、利益、制度等方面思考，沒有抓住垃圾分類的本質(zhì)和規(guī)律。

毛澤東同志說：“大家明白，無論做什么事，不懂得那件事的情形，它的性質(zhì)、它和它以外的事情的關(guān)聯(lián)，就不知道那件事的規(guī)律，就不知道如何去做，就不能做好那件事”。

前面說過，從產(chǎn)業(yè)鏈角度來說，垃圾分類是一場改革，而且是攻堅(jiān)克難的改革，涉及權(quán)利的再調(diào)整和利益的再分配，應(yīng)遵循改革規(guī)律：要處理好解放思想和實(shí)事求是的關(guān)系、頂層設(shè)計(jì)和基層探索的關(guān)系、整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破的關(guān)系、膽子要大和步子要穩(wěn)的關(guān)系。

從人的角度來看，垃圾分類是一場社會綜合治理工程。應(yīng)該堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與、居民行動”的“多元共治”的原則。需要每個(gè)人行動起來，政府、企業(yè)、社會組織、學(xué)者、媒體、公眾多元協(xié)同，遵循社會治理規(guī)律，納入垃圾整體多元治理戰(zhàn)略中。

三、垃圾分類的解決之道

1、制度設(shè)計(jì)決定垃圾分類

垃圾分類是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，需要系統(tǒng)思考和系統(tǒng)解決。要注重它的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，注重頂層設(shè)計(jì)和制度設(shè)計(jì)。制度設(shè)計(jì)決定垃圾分類的成敗。

2、建立“共建、共治、共享”的治理格局

根據(jù)“激勵(lì)相容”的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（所謂激勵(lì)相容，指在市場經(jīng)濟(jì)中，每個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人都會有自利的一面，其個(gè)人行為會按自利的規(guī)則行為行動；如果能有一種制度安排，使行為人追求個(gè)人利益的行為，正好與企業(yè)實(shí)現(xiàn)集體價(jià)值最大化的目標(biāo)相吻合，這一制度安排，就是“激勵(lì)相容”）。從我國實(shí)際和所處發(fā)展階段出發(fā)，通過科學(xué)、合理的制度設(shè)計(jì)和制度安排，充分調(diào)動政府、企業(yè)、社會、公民“四個(gè)主體”的積極性，做到“共建、共治、共享”的”互動共治”的治理格局。蹄疾而步穩(wěn)，一步一個(gè)腳印地走下去，最終達(dá)到垃圾分類的目標(biāo)。

在實(shí)際操作中，要做“三個(gè)有機(jī)結(jié)合”，一是理論和實(shí)踐相結(jié)合。二是頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河（基層創(chuàng)新）相結(jié)合。三是政府、市場、社會相結(jié)合。

3、抓好主要矛盾——產(chǎn)業(yè)鏈盈利

當(dāng)然，最關(guān)鍵的是要抓住主要矛盾。毛澤東同志說：“在復(fù)雜事物的發(fā)展過程中，有許多的矛盾存在，其中必有一種是主要的矛盾，由于它的存在和發(fā)展，規(guī)定和影響其他矛盾的存在和發(fā)展”。

抓住了這個(gè)主要矛盾，就抓住了“牛鼻子”，其它很多問題就迎刃而解了。在垃圾分類這項(xiàng)工作中，主要矛盾或者說最重要的事只有關(guān)一件——盈利，這里說的盈利是整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈盈利。

要想讓整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈盈利，就要對現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)體制、機(jī)制、稅制、費(fèi)制進(jìn)行改革，以破出體制、機(jī)制弊端和利益固化的藩籬。那么，垃圾分類改革試點(diǎn)的總的方向是什么呢？這就是市場化改革。

四、垃圾分類市場化改革的必要性

（一）概念

概括的說，是指在垃圾分類處理工作中，引入市場機(jī)制，通過市場機(jī)制來調(diào)解垃圾分類處理的供給與需求，從而達(dá)到降低成本，提高效率，以及垃圾的資源化、減量化的目的。

具體而言，垃圾分類市場化是指將垃圾分類投放、收集、運(yùn)輸、處理、利用等各環(huán)節(jié)有效銜接起來，由一個(gè)市場主體來運(yùn)營。同時(shí)，配套相應(yīng)的法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策。

（二）市場化的必要性

1、改革的需要

黨的十八大三中會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“改革的總的目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是如何處理政府和市場的關(guān)系問題，充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用，更好的發(fā)揮政府的作用”。

黨的十九大報(bào)告繼續(xù)指出：“充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用，更好的發(fā)揮政府的作用”，發(fā)揮政府的作用，不是要政府親力親為，自己去當(dāng)‘運(yùn)動員”，而是要當(dāng)“裁判員”，制定好相關(guān)制度，從而保障市場機(jī)制的正常運(yùn)行。

習(xí)近平總書記也指出：在市場作用和政府作用的問題上，要講辯證法、兩點(diǎn)論，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局，推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

因垃圾分類又具有社會性，還應(yīng)該發(fā)揮社會的“治理之手”的作用。

2、政策的需要

垃圾是一種具有公共物品屬性的低品質(zhì)資源，致使處理成本尤其是資源化利用成本較高，其管理需要統(tǒng)籌社會、政治、經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，只有依靠法律和政策的強(qiáng)制、引導(dǎo)作用，垃圾處理產(chǎn)業(yè)化才可能實(shí)現(xiàn)。

我國2002年頒布了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，2005年又頒布了《可再生能源法》并開始實(shí)施新的《固體廢物污染環(huán)境防治法》，200９年開始實(shí)施《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法促進(jìn)法》。

《固體廢物污染環(huán)境防治法》明確要求垃圾處理產(chǎn)業(yè)化?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法促進(jìn)法》要求推行產(chǎn)品責(zé)任延伸制度，目的是要調(diào)整政府、企業(yè)、公眾和行業(yè)協(xié)會等各類主體在產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和回收的全過程中所進(jìn)行的減量化、再利用和再循環(huán)活動。

為了有效實(shí)施法律法規(guī)，相關(guān)部門又先后發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度，促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》(計(jì)價(jià)格【2002】872號)、《關(guān)于加快項(xiàng)目前期工作，積極推進(jìn)城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化有關(guān)問題的通知》(計(jì)辦投資[2002]1451號)、《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》(建城[2002]272號)、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(建設(shè)部令【2004】126號)、《國家環(huán)?？偩株P(guān)于推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)〔2005〕114號）、《城市生活垃圾管理辦法》(建設(shè)部令第【2007】157號)、及《關(guān)于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》（財(cái)稅字(94)001號）等政策措施。

最近幾年，特別是自2014年開始，國家大力推進(jìn)政府和社會資本合作的工作。2016年10月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》，明確將垃圾處理納入探索開展PPP模式強(qiáng)制試點(diǎn)領(lǐng)域。

需要明確的是，垃圾分類本身不是一個(gè)獨(dú)立的行業(yè)，而是垃圾處理的一個(gè)環(huán)節(jié)，一個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。前端垃圾分類一定要與中端收集、運(yùn)輸，后端處理及利用相結(jié)合，它們是一個(gè)有機(jī)的整體。

將垃圾分類納入PPP模式強(qiáng)制試點(diǎn)，是因?yàn)槔幚眍I(lǐng)域探索開展PPP模式較早，申報(bào)國家PPP模式示范項(xiàng)目的積極性和成功率較高，且在開展PPP模式示范方面取得了一定經(jīng)驗(yàn)。

更深層次的原因是，垃圾處理領(lǐng)域正處在推動政府、社會、市場“互動共治”的關(guān)鍵期，采用PPP模式將會對發(fā)揮市場作用、吸引社會力量參與和消除政府大包大攬行為產(chǎn)生助推作用。

3、管理的需要

在管理體制上，我國目前多數(shù)城市環(huán)境衛(wèi)生體制完全是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式運(yùn)行的，是在垃圾糞便清掃清運(yùn)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，集管理職能和環(huán)衛(wèi)作業(yè)為一體，政企不分，事企不分，隨著環(huán)衛(wèi)工作內(nèi)涵的深入和外延的擴(kuò)大，顯得效率低、負(fù)擔(dān)重，不能適應(yīng)新形勢的發(fā)展。

政府既要負(fù)責(zé)管理又要負(fù)責(zé)服務(wù)，結(jié)果既不能有效的實(shí)施管理，又不能很好的進(jìn)行服務(wù)，這是現(xiàn)行管理體制最大的弊端。當(dāng)然，最近幾年環(huán)衛(wèi)市場化改革在全國各地逐步推開。

由于環(huán)境衛(wèi)生涉及到社會的方方面面，傳統(tǒng)的體制和政策使相關(guān)行業(yè)互相分割，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，影響了管理力度。由于沒有有利的政策，廢舊物資回收行業(yè)正處于萎縮狀態(tài)，嚴(yán)重影響了城市生活垃圾的回收利用，不利于垃圾的資源化；由于不能有效的保障全社會采取潔凈生產(chǎn)工藝，不利于垃圾的減量化。

根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，應(yīng)當(dāng)采取多種經(jīng)濟(jì)手段，從稅收、信貸、征地和用電等方面對從事垃圾處理和回收利用的生產(chǎn)、流通企業(yè)、事業(yè)單位給予支持。

4、產(chǎn)業(yè)鏈的需要

政府在長遠(yuǎn)規(guī)劃中，要把發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)放在高度優(yōu)先的位置，把垃圾分類、循環(huán)使用、收集、運(yùn)輸和處置這一城市垃圾處理的“產(chǎn)業(yè)鏈”作為經(jīng)濟(jì)增長的助推器來對待。

城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)的最終目的不僅僅是經(jīng)濟(jì)效益的最大化，更是取得社會、生態(tài)和環(huán)境的全面效益。

必須通盤考慮、設(shè)計(jì)城市垃圾處理的整個(gè)“產(chǎn)業(yè)鏈”，包括垃圾收集、分類、運(yùn)輸、加工、交易、廢品回收市場建設(shè)、檢查與監(jiān)控等各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

“產(chǎn)業(yè)鏈”中各個(gè)要素相互聯(lián)系，互成一體，任何一個(gè)要素的變化都會影響到其他要素。因此，要把“產(chǎn)業(yè)鏈”作為一個(gè)整體來設(shè)計(jì)、規(guī)劃和培育，只有這樣，才能起到事半功倍的效果。把任何一個(gè)要素從“產(chǎn)業(yè)鏈”中分離出來而進(jìn)行的努力，都是收效甚微的。

垃圾的收集、存儲、運(yùn)輸、處理、回收，由于由不同性質(zhì)的單位、無組織的人群操作，一方面因多個(gè)利益主體的參與使得不同主體相互之間因利益關(guān)系難協(xié)調(diào)，導(dǎo)致垃圾收、儲、運(yùn)、處理及回收各個(gè)環(huán)節(jié)脫節(jié)，難以有效地做好垃圾處理。

另一方面垃圾中可回收有利益的部分都被個(gè)人或小團(tuán)體拿走了，而沒有回收價(jià)值的對社會環(huán)境有危害的部分卻被甩給了社會和政府，從而加大政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

即使有企業(yè)愿意投資垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營，由于沒有政府在垃圾處理收費(fèi)、稅收優(yōu)惠及貸款支持等方面的政策扶持，往往難以持續(xù)支撐下去，最終也不得不退出這一領(lǐng)域。

5、融資的需要

在經(jīng)費(fèi)來源上，長期以來，城市環(huán)境衛(wèi)生作為一項(xiàng)公益事業(yè)，完全由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。垃圾的產(chǎn)生者（居民或單位），沒有付費(fèi)或“象征性”的付費(fèi)，從而垃圾產(chǎn)生的越來越多，結(jié)果垃圾收運(yùn)處理的費(fèi)用成為政府部門的沉重包袱，缺少資金來源，完全依賴于市長是否重視，嚴(yán)重影響了城市環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)和資源化設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行管理，不利于城市環(huán)境衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）現(xiàn)階段垃圾分類市場化面臨的主要問題

作為一個(gè)新誕生的市場，垃圾分類市場化面臨一些先天不足，還有很多問題，主要有：

一是理論體系不完整。垃圾分類是一項(xiàng)長期、復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，具體的實(shí)踐和推進(jìn)需要理論的支撐和指導(dǎo)。目前，我國還沒有一個(gè)完整、科學(xué)、系統(tǒng)的垃圾分類理論體系，來回答垃圾及垃圾分類的屬性和本質(zhì)是什么，垃圾分類的根本目標(biāo)是什么，實(shí)現(xiàn)路徑是什么以及相應(yīng)的保障措施、動力機(jī)制等問題。沒有理論作指導(dǎo)的實(shí)踐是無序和盲目的。理論和實(shí)踐是辯證的統(tǒng)一，一方面理論指導(dǎo)實(shí)踐的進(jìn)程，另一方面實(shí)踐又推動理論的進(jìn)一步完善。

二是法律制度體系不健全。任何一個(gè)垃圾分類做得好的國家或地區(qū)，都是以法制為基礎(chǔ)。目前，我國垃圾分類相關(guān)法律制度體系還不健全?；蛘呤菦]有相關(guān)的法律法規(guī)，或者出臺了相關(guān)法律法規(guī)，但比較宏觀和原則，可操作性不強(qiáng)。因?yàn)闆]有法律制度的規(guī)定和約束，政府、企業(yè)、街道、社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司及居民等多個(gè)相關(guān)方，權(quán)責(zé)不分，關(guān)系不清，不能形成合力。

三是收運(yùn)處理體系不完善。沒有理論指導(dǎo)及健全的法律法規(guī)，垃圾分類的市場化機(jī)制沒有建立起來，不同類別垃圾由不同的政府部門管理，如再生資源由商務(wù)和供銷部門管理，工業(yè)垃圾和有害垃圾由環(huán)保部門管理，農(nóng)村垃圾由農(nóng)業(yè)部門管理，生活垃圾由住建部門管理等，體制分割導(dǎo)致垃圾管理不到位。地方城市立法權(quán)利、稅收、信貸等經(jīng)濟(jì)工具有限，垃圾分類服務(wù)難以形成市場化運(yùn)作。另外，地方財(cái)政重末端處理、輕視源頭減量和排放控制，導(dǎo)致企業(yè)參與的利益驅(qū)動力不足。因此，落后的管理體制和不完善的政策支持體系是阻礙城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大障礙。

四、宣傳動員體系不完備。垃圾分類“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”，需要“全民參與”，宣傳動員是至關(guān)重要的，但目前的宣傳動員體系不足。

（四）國外城市垃圾分類處理管理經(jīng)驗(yàn)

首先，發(fā)達(dá)國家具有一套完善的垃圾分類法律制度體系。保證城市垃圾處理在以垃圾減量化和資源化的前提下積極推進(jìn)市場化的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

其次，許多發(fā)達(dá)國家建立了與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的完善的城市垃圾處理體系。在國家技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策體系的監(jiān)督和指導(dǎo)下，形成了良性循環(huán)的發(fā)展機(jī)制。在絕大多數(shù)歐美國家，市場機(jī)制直接貫穿垃圾收運(yùn)、處理的全過程，與政策的有機(jī)結(jié)合保證了市場機(jī)制的正常運(yùn)行。典型的做法是城市垃圾的分類投放、收集、運(yùn)輸、處理等作業(yè)由城市市政部門組織向企業(yè)招標(biāo)。中標(biāo)的企業(yè)與市政部門簽訂合同，在合同期內(nèi)，垃圾處運(yùn)、處理有該企業(yè)承擔(dān)。

三是全民的深度動員和教育體系。將垃圾分類納入學(xué)校教育，垃圾分類“從娃娃抓起”。

1、日本的做法

日本是個(gè)資源貧乏的國家，為了合理、充分利用資源，保護(hù)環(huán)境，日本制定了一整套完備的構(gòu)建循環(huán)型社會的法律體系。其完備的法規(guī)體系為垃圾分類回收提供了依據(jù)和指南。在垃圾處理工作中，日本的政府一直居于主導(dǎo)地位。政府在垃圾處理中主要承擔(dān)兩方面的工作：一是構(gòu)筑嚴(yán)密的垃圾回收組織體系，確保完成該項(xiàng)工作的人手；二是制定具體的垃圾回收細(xì)分目錄。根據(jù)日本法律規(guī)定，都道府縣政府負(fù)責(zé)制定垃圾分類回收的實(shí)施計(jì)劃，基層地方政府市町村則根據(jù)各地的情況制定更為具體的實(shí)施細(xì)則，并承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)一般廢棄物的處置責(zé)任。

2、美國的做法

美國，其為降低垃圾處理的成本，80年代以來，美英等國均開始普遍采用招投標(biāo)制度將垃圾服務(wù)承包出去。美國對大約315個(gè)地方社區(qū)的固體垃圾收集的調(diào)查顯示，私營機(jī)構(gòu)承包要比政府直接提供這種服務(wù)便宜25%的費(fèi)用，由獨(dú)立的研究組織提供的報(bào)告顯示私營機(jī)構(gòu)承包使街道清掃費(fèi)用節(jié)約43%。

3、德國的做法

德國積極推行垃圾減量化和資源化，在垃圾處理上充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，也充分調(diào)動企業(yè)的力量，市場機(jī)制在垃圾的分類處理中得到充分運(yùn)用。從20世紀(jì)70年代開始，德國城市生活垃圾分類處理逐漸由國家職能部門負(fù)責(zé)處理向由國家職能部門監(jiān)督下的國有公司處理演變，最終發(fā)展到在國家職能部門監(jiān)督下，由按市場經(jīng)濟(jì)配置的私人公司或含有部分國有股份的私人公司處理生活垃圾的新模式。目前德國生活垃圾處理系統(tǒng)中70%是完全私有化的企業(yè)或者是有部分國有股份的私有化企業(yè)。

需要說明的是，在總結(jié)國外的先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，不是看表面，而是看問題的實(shí)質(zhì)。特別要注意的是，因?yàn)槲幕?、飲食結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段的不同，不能照搬照抄，全盤復(fù)制，只能學(xué)習(xí)和借鑒，探索適合中國國情的垃圾分類理論體系。

五、垃圾分類市場化化改革主要內(nèi)容

（一）目前國內(nèi)垃圾分類市場化試點(diǎn)分析

環(huán)衛(wèi)市場化是我國環(huán)衛(wèi)行業(yè)的發(fā)展方向，而垃圾分類市場化是環(huán)衛(wèi)市場化的一個(gè)重要組成部分。

目前，我國市場化試點(diǎn)主要有三類：

1、環(huán)衛(wèi)一體化試點(diǎn)即將一定區(qū)域（一般以區(qū)或縣為單位）內(nèi)的生活垃圾收集、運(yùn)輸、處理、利用及路面保潔、公廁管理等與環(huán)衛(wèi)相關(guān)業(yè)務(wù)一起“打包”，由當(dāng)?shù)卣ㄟ^招標(biāo)等形式外包給一家大的企業(yè)來運(yùn)作。這種模式開始于2000年初期，最近3年開始興起，模式也相對成熟，但未將垃圾分類納入其中。目前，全國很多城市，比如北京、廣州、深圳、?？凇①F陽等，基本都是這種模式，代表企業(yè)有北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)、桑德集團(tuán)、北控、僑銀、玉禾田等。

2、垃圾分類投放環(huán)節(jié)市場化試點(diǎn)。這種模式主要集中在江蘇、浙江等沿海地區(qū)，之前的成都也試過這種模式。這種模式的主要特點(diǎn)只是把垃圾分類投放這個(gè)環(huán)節(jié)單獨(dú)外包出來，進(jìn)行市場化試點(diǎn)。可以看出，這些地方市場化的方向是對的，但方法還有待提高。因?yàn)槔诸愄幚硎且粋€(gè)系統(tǒng)工程，僅僅把分類投放環(huán)節(jié)外包，并沒有把分類收集、運(yùn)輸、處理等整個(gè)“產(chǎn)業(yè)鏈條”外包，一方面，整個(gè)“產(chǎn)業(yè)鏈”由不同主體參與，“產(chǎn)業(yè)鏈”沒有建立起來。另一個(gè)，運(yùn)行成本也比較高。

3、垃圾分類市場化試點(diǎn)。目前，安徽合肥，浙江金華等少數(shù)地方，在嘗試把垃圾分類投放、收集、運(yùn)輸、處理等各環(huán)節(jié)連接起來做市場化試點(diǎn)，這個(gè)方向是對的，也值得肯定。但垃圾分類相關(guān)的法律法規(guī)、運(yùn)營機(jī)制、補(bǔ)貼機(jī)制以及多元共治的格局均未建起來，因此，還有很多的工作要做。需要說明的是，補(bǔ)貼機(jī)制是根據(jù)居民戶數(shù)按一定數(shù)額來補(bǔ)貼企業(yè)，這一點(diǎn)值得商榷。

（二）市場化改革的主要內(nèi)容

1、確定垃圾分類市場化改革試點(diǎn)“課題組”

垃圾分類市場化改革試點(diǎn)工作是一個(gè)新生事物，政策、法規(guī)及實(shí)踐都不成熟，需要專業(yè)的人去指導(dǎo)和管理。需要在全國層面成立垃圾分類改革試點(diǎn)“專家委員會“之類的課題組，提供專業(yè)、科學(xué)的理論指導(dǎo)和政策咨詢，并擬定垃圾分類改革試點(diǎn)方案，分區(qū)域、分階段、分步驟制定垃圾分類的“時(shí)間表”和“施工圖”。

課題組成員應(yīng)包括：相關(guān)部委的領(lǐng)導(dǎo)、專業(yè)研究垃圾工作的專家、學(xué)者及有垃圾分類實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)家組成。

2、確定市場改革試點(diǎn)地區(qū)

根據(jù)“點(diǎn)面結(jié)合，重點(diǎn)突破”的原則，在國家住建部公布的全國100個(gè)農(nóng)村垃圾分類示范縣及46個(gè)試點(diǎn)城市中，重點(diǎn)在全國生態(tài)文明先行實(shí)驗(yàn)區(qū)及全國生態(tài)文明區(qū)縣中，第一批選擇5—10個(gè)區(qū)或縣做改革試點(diǎn)。改革試點(diǎn)城市的選擇條件為：一市縣（區(qū)）黨政“一把手”對垃圾分類有充分的認(rèn)識和積極的意愿，有能力有擔(dān)當(dāng)。特別市級“一把手”對此項(xiàng)工作很重視。二是基礎(chǔ)設(shè)施比較好，比如廚余垃圾處理廠、可回收垃圾分揀廠等基本設(shè)施已建成。三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基環(huán)衛(wèi)礎(chǔ)設(shè)施相對較好。四是垃圾分類民眾基礎(chǔ)比較好。

3、主要制度創(chuàng)新

垃圾分類改革試點(diǎn)堅(jiān)持“問題導(dǎo)向，目標(biāo)導(dǎo)向、效果導(dǎo)向”的原則，遇到難點(diǎn)、問題不回避，要有將垃圾分類改革進(jìn)行到底的決心。

國家主席習(xí)近平在2018年新年賀詞中談到改革開放時(shí)說，“改革開放是當(dāng)代中國發(fā)展進(jìn)步的必由之路，是實(shí)現(xiàn)中國夢的必由之路。我們要以慶祝改革開放40周年為契機(jī)，逢山開路，遇水架橋，將改革進(jìn)行到底。

改革試點(diǎn)以區(qū)或縣為單為行政單位，以“市級統(tǒng)籌、區(qū)縣落實(shí)”，進(jìn)行以下制度創(chuàng)新試點(diǎn)。

第一，組建垃圾分類PPP項(xiàng)目公司（SPV公司）。公司由當(dāng)?shù)卣?、環(huán)衛(wèi)、保潔、回收公司等相關(guān)方組成，由資源、資金、技術(shù)等按一定比例入股，組建垃圾分類處理ppp公司，簡稱SPV公司。

第二，“四位一體”的模式。將二手交易、廢品回收、垃圾分類、環(huán)衛(wèi)保潔（包括路面保潔、垃圾清運(yùn)、公廁管理及園林綠化等）等“打包”，特許經(jīng)營給這家SPV公司。

第三，增加“垃圾分類費(fèi)”的科目。與混合生活收集處理相比，生活垃圾由原來的一種變成了分類后的三種或四種，一方面增加了分類收集、運(yùn)輸及處理的成本；另一方面，又需要宣傳動員以及對居民的獎(jiǎng)勵(lì)。成本比混合垃圾要高，因此，應(yīng)當(dāng)增加“垃圾分類費(fèi)”這個(gè)科目，政府聘請專業(yè)的機(jī)構(gòu)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、后端處理設(shè)施的距離等因素，核定“垃圾分類費(fèi)”用給項(xiàng)目公司。

第四，政府優(yōu)先采購或指定采購用再生產(chǎn)品。在垃圾分類工作中，廚余垃圾的分類、收集、處理是一個(gè)很大的難點(diǎn)，特別是廚余垃圾生產(chǎn)出的產(chǎn)品的“去處”問題更是痛點(diǎn)。目前，我國廚余垃圾處理的方向主要有三個(gè)：一是能源化（厭氧產(chǎn)沼，發(fā)電）、二是肥料化（有機(jī)肥、土壤改良劑等）、飼料化（黑水虻、蚯蚓）及酵素等。從全國來看，這些方面技術(shù)是成熟或相對成熟的，難點(diǎn)在于，前端廚余垃圾分類的質(zhì)量、收集運(yùn)理的成本及處理后的產(chǎn)品的銷售問題。

一方面，企業(yè)需要要積極提質(zhì)升效、技術(shù)創(chuàng)新，因地制宜，生產(chǎn)出適銷對路的產(chǎn)品。另一方面，需要政府出臺相應(yīng)的法律法規(guī)和政策配套，比如政府優(yōu)先采購或指定采購用用廚余垃圾生產(chǎn)出的合格的再生產(chǎn)品。

第五，最重要的是實(shí)行“費(fèi)用包干制”目前，我國垃圾處理企業(yè)是按照垃圾處理的噸數(shù)獲得政府補(bǔ)貼的，無論是填埋還焚燒發(fā)電，都是采取這種機(jī)制，這種補(bǔ)貼機(jī)制在原來的處理路徑中是合理的。但這與現(xiàn)在要實(shí)行的垃圾分類是相矛盾的，因?yàn)槔诸惞ぷ髯龅迷胶?，進(jìn)入填埋或焚燒的垃圾量就越少，這樣，企業(yè)獲得的補(bǔ)貼就越少，因而，企業(yè)缺乏垃圾分類的動力。這是過去十?dāng)?shù)年，我國垃圾分類推廣不理想的根本原因之一。應(yīng)采取“費(fèi)用包干制”，即根據(jù)每天垃圾實(shí)際產(chǎn)生量乘以單價(jià)乘以總天數(shù)（365天），進(jìn)行費(fèi)用包干，“多余自負(fù)，節(jié)省自得”。這樣，企業(yè)就有分類的動力了。

以后每年，可按一定的增長比例（測算最近3—5年實(shí)際增長比例），如8-10%左右，每年遞增。這樣，一方面并沒有增加當(dāng)?shù)刎?cái)政額外的負(fù)擔(dān)；另一方面，又可以看出因垃圾分類而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，也會有“受益人群”，從面調(diào)動政府、企業(yè)的動力和積極性。

（三）垃圾分類資金來源

垃圾分類資金來源有五個(gè)方面：

一是政府付費(fèi)因垃圾分類處理是基本民生公益事業(yè)，政府財(cái)政應(yīng)出一部分資金，可以將分散在城管、科技、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、教育等部門的資金加以整合和統(tǒng)籌，盡量不新增財(cái)政資金的支出。

二是產(chǎn)生者付費(fèi)因垃圾是污染物，應(yīng)該“產(chǎn)生者付費(fèi)”?，F(xiàn)在很多地方垃圾處理沒有收或收得不夠，致使財(cái)政不堪重負(fù)；同時(shí)，因居民的垃圾產(chǎn)生量沒有與經(jīng)濟(jì)“掛鉤”，致使垃圾產(chǎn)生越來越多。按國務(wù)院《價(jià)格機(jī)制改革》，環(huán)保產(chǎn)業(yè)將全成本付費(fèi)。先期可讓機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)全成本付費(fèi)，居民先期按全成本的30%或40%的比例付費(fèi)，然后逐年增加，最后達(dá)到全成本付費(fèi)。

三是成立垃圾分類回收基金。成立垃圾分類回收基金，一方面，用于垃圾分類宣傳、動員、研究等費(fèi)用，另一方面用于補(bǔ)貼回收低價(jià)值物品的費(fèi)用，如玻璃、泡沫、廚余垃圾等，以彌補(bǔ)市場失靈而造成這些產(chǎn)品無人回收的問題。

基金來源一是政府撥款，二是單位或個(gè)人捐助，三是實(shí)行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度或押金制度。

四是在因就地資源化和源頭減量而節(jié)省的費(fèi)用中按一定比例劃入該基金。

五是增值服務(wù)收入，企業(yè)進(jìn)行商業(yè)模式的創(chuàng)新，通過垃圾分類切入到社區(qū)服務(wù)之中，可獲得一部分增值服務(wù)。

（四）市場化改革中政府、企業(yè)、社會的任務(wù)

1、政府：主要任務(wù)是進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和制定垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)，確定各個(gè)利益主體在垃圾分類工作中的責(zé)任和義務(wù)，制定垃圾處理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)及收取。

2、企業(yè)：對運(yùn)營模式、商業(yè)模式及技術(shù)進(jìn)行創(chuàng)新，對分類投放、收集、運(yùn)輸、處理等環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合、高效配合，從面使整個(gè)“產(chǎn)業(yè)鏈”盈利。

3、社會：高校、科研機(jī)構(gòu)、媒體、NGO等社會組織，對垃圾分類的理論、制度設(shè)計(jì)進(jìn)行專業(yè)研究，宣傳、動員和教育。

（五）垃圾分類改革試點(diǎn)需要注意的問題

1、“三針協(xié)同”理論需要將宏面層面的理論研究、頂層設(shè)計(jì)與中觀層面的規(guī)劃設(shè)、方案制定、微觀層面的實(shí)際操作要有機(jī)統(tǒng)一起來。目前，我國垃圾分類頂層設(shè)計(jì)、規(guī)劃制定到具體實(shí)施是由不同的人群在做，沒有很好的統(tǒng)一起來，造成的結(jié)果如一個(gè)時(shí)鐘的時(shí)針、分針、秒針各走各的，造成時(shí)間不準(zhǔn)，需要“三針協(xié)同”。

2、政府正確定位在政府、市場、社會三方共治中，政府處于“元治理”的位置。要明確地方政府要垃圾分類工作中的主體責(zé)任，避免政府的缺位、越位、錯(cuò)位。當(dāng)然，把握好這個(gè)度很難，需要專業(yè)的垃圾分類咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢。正如一個(gè)樂團(tuán)，需要一個(gè)總指揮，協(xié)調(diào)各方，高效配合，才能彈出美妙的曲子。

3、把握規(guī)律，設(shè)定階段性目標(biāo)

垃圾分類，是一場“攻堅(jiān)戰(zhàn)”和“持久戰(zhàn)”，不可能“畢其功于一役”，它需要一個(gè)發(fā)展過程，正如人的成長過程需要經(jīng)過嬰兒、幼兒、少年、青年、成人等階段一樣，要把握垃圾分類規(guī)律，不能急功近利、拔苗助長，否則，帶來的問題是適得其反。要“摸著石頭過河”，需要制定階段性目標(biāo)。

4、發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)總結(jié)。

試點(diǎn)地區(qū)要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，善于發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性、潛在性問題，及時(shí)糾正偏差、完善政策，扎實(shí)推進(jìn)工作，確保按期完成改革試點(diǎn)任務(wù)。

七、總結(jié)

黨的十九大發(fā)出了改革的總動令，我們相信，在習(xí)近平新時(shí)代中國國特色社會主義思想指引下，發(fā)揚(yáng)拿出“釘釘子”的精神，步步為營、久久為功，垃圾分類在我國定會成“星星燎原”之勢，一定會成功，為建設(shè)生態(tài)文明，美麗中國做出貢獻(xiàn)！

（本文作者蘭亞軍，貴州省生態(tài)文明建設(shè)研究院垃圾分類委員會主任，貴州高遠(yuǎn)再生資源回收有限公司董事長。該文發(fā)表于《城市治理》雜志2018年第3期）

來源:《城市治理》雜志  作者:蘭亞軍

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