2018年1月15日，為了貫徹落實黨的十九大關于“打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”、“提高污染排放標準”的要求，原環(huán)境保護部發(fā)布《關于京津冀大氣污染傳輸通道城市執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告》(環(huán)境保護部公告 公告 2018年 第9號)，對京津冀大氣污染傳輸通道城市執(zhí)行大氣污染物特別排放限值(2+26城市)。

印象中，這是環(huán)境保第3次發(fā)布公告，要求相關區(qū)域執(zhí)行特別排放限值。在此之后，部分地方政府“積極響應”，主動加碼，把執(zhí)行特別排放限值的范圍進一步擴大，如山西省明確將執(zhí)行特別排放限值的范圍擴大至全省[1]。

時至今日，大家對特別排放限值已經(jīng)不再陌生。特別排放限值的“特別”之處，不僅在于其標準值更嚴格，更重要的是，特別排放限值的執(zhí)行地域，一般是指“在國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、環(huán)境承載能力開始減弱, 或環(huán)境容量較小、生態(tài)環(huán)境脆弱, 容易發(fā)生嚴重環(huán)境污染問題而需要采取特別保護措施的地區(qū)[2]”。

執(zhí)行嚴格的標準當然是好事，但是脫離經(jīng)濟技術談環(huán)保，是不切合實際的。經(jīng)查閱相關資料，本文試圖搞清楚特別排放限值的“前世今生”，并對特備排放限值執(zhí)行過程中的一些問題提出思考。

最先執(zhí)行特別排放限值的，是水污染物排放標準。

從“九五”開始，太湖就是國家重點治理湖泊，迄今經(jīng)歷了二十多年治理，耗費了巨額資金。2006年，我國湖泊水環(huán)境治理最大規(guī)模的科研課題——“863計劃”太湖治污研究課題通過國家驗收，課題總投資為2.1億元。由此可見，國家對于太湖的水污染治理已經(jīng)下了大決心和大力氣[3]。

2007年5月，太湖藍藻大規(guī)模暴發(fā)，無錫市水源地水質遭受嚴重污染，由此而發(fā)生的供水危機給人民群眾生活帶來很大影響[4]。

國務院先后兩次在無錫召開座談會，對太湖及“三河三湖”污染治理工作進行了全面部署。2007年6月30日，溫家寶總理在太湖、巢湖、滇池污染防治座談會上發(fā)表的講話《堅持高標準嚴要求一定把“三湖”治理好》提到：“提高環(huán)保標準，從根本上解決影響湖體水質的各種問題”[5]。

這可以看做是特別排放限值制定的國家層面的指導思想。

而特別排放限值的制定原則，根據(jù)《中國經(jīng)營報》的報道，是依據(jù)2007 年國家環(huán)?？偩职l(fā)布的第17 號公告——關于發(fā)布《加強國家污染物排放標準制修訂工作的指導意見》的公告。

環(huán)保部標準司一位人士介紹：“總體的原則是根據(jù)國內(nèi)的實際情況和環(huán)境管理的需要，在一些污染特別嚴重的地區(qū)，標準會非常嚴格”[6]。

翻閱《制漿造紙工業(yè)水污染物排放標準(征求意見稿)編制說明》，明確提到：“落實溫家寶總理在“三湖”治理工作座談會的精神，依據(jù)《國務院關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》，與國家主體功能區(qū)劃方案相銜接，對環(huán)境容量較小、生態(tài)環(huán)境脆弱、容易發(fā)生嚴重環(huán)境污染的地區(qū)必須區(qū)別對待，提出更加嚴格的污染控制要求，實施特別保護[7]”。

這可以認為，國家標準中第一次在制定的時候，通過設定特別排放限值，生態(tài)敏感區(qū)域執(zhí)行更嚴格的標準。

2008年7月2日，原環(huán)境保護部發(fā)布《關于太湖流域執(zhí)行國家排放標準水污染物特別排放限值時間的公告》(環(huán)境保護部公告 2008年 第28號)，正式確定太湖流域水污染物排放標準執(zhí)行特別排放限值的時間及執(zhí)行特別排放限值的行業(yè)。

2008年7月3日，環(huán)境保護部又發(fā)布公告，明確了太湖流域執(zhí)行特別排放限值的地域范圍，主要涉及江蘇省、浙江省和上海市的部分地區(qū)。至此，特別排放限值走入了大眾的視線。

當時，很多媒體都做了相關報道?！吨袊徔棃蟆诽岬?，特別排放限值嚴于發(fā)達國家，由此可見特別排放限值的嚴格程度。特別排放限值的執(zhí)行，提高了相關行業(yè)的環(huán)境準入門檻，將使一些以前主要靠犧牲環(huán)境來獲得競爭優(yōu)勢的落后企業(yè)面臨淘汰出局的危機，同時迫使生存下去的企業(yè)必須采用更先進的工藝、更清潔的生產(chǎn)技術和更有效的污染治理措施，切實削減污染物排放[8]。

霧霾天氣的出現(xiàn)，倒逼了大氣污染物特別排放限值的執(zhí)行。

2010年5月11日，環(huán)境保護部等九部委發(fā)文《關于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質量的指導意見》提到：“近年來，我國一些地區(qū)酸雨、灰霾和光化學煙霧等區(qū)域性大氣污染問題日益突出”，“國內(nèi)外的成功經(jīng)驗表明，解決區(qū)域大氣污染問題，必須盡早采取區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施”[9]。

該文明確提出，制定并實施重點區(qū)域內(nèi)重點行業(yè)的大氣污染物特別排放限值。2012年9月27日，國務院發(fā)文《國務院關于重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃的批復》(國函〔2012〕146號)，批復同意實施《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，強調“重點控制區(qū)內(nèi)新建火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等重污染項目與工業(yè)鍋爐必須滿足大氣污染物排放標準中特別排放限值要求，火電項目實施時間與規(guī)劃發(fā)布時間同步，其他行業(yè)實施時間與排放標準發(fā)布時間同步”。

根據(jù)《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》的要求，環(huán)境保護部發(fā)布公告《關于執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告》(環(huán)境保護部 公告 2013年 第14號)，規(guī)定了六大行業(yè)和燃煤鍋爐執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的詳細要求。這是環(huán)境保護部第2次發(fā)布公告要求執(zhí)行特別排放限值。

對于此次執(zhí)行特別排放限值的公告，原環(huán)境保護部做了詳細解讀：《設置特別排放限值是保護環(huán)境的重要抓手》————環(huán)境保護部解讀新發(fā)布的大氣污染物特別排放限值[10]。

隨著大氣污染物聯(lián)防聯(lián)控的深入推進，原環(huán)境保護部印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，確定京津冀大氣污染傳輸通道，提出“2+26”城市的概念。

隨后，針對“2+26”城市，環(huán)境保護部進行了大量的聯(lián)防聯(lián)控工作，其中一項內(nèi)容就是規(guī)定京津冀大氣污染傳輸通道城市執(zhí)行大氣污染物特別排放限值(環(huán)境保護部 公告 2018年 第9號)。

2017-2018年，很多地方政府也都發(fā)布了執(zhí)行特別排放限值的公告，執(zhí)行嚴格的排放標準好像成了常態(tài)。甚至，黑龍江省主動請示環(huán)境保護部，要求對哈爾濱執(zhí)行大氣污染物特別排放限值。

上文以提到，環(huán)境保護離不開經(jīng)濟的發(fā)展，特別排放限值的執(zhí)行，似乎說明中國目前的經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展到一定程度了。執(zhí)行特別排放限值，等于是倒逼企業(yè)投入更多的資金用于設備升級改造、加大污染的治理力度。

但是，要求企業(yè)執(zhí)行特別排放限值，必須是一個嚴謹?shù)倪^程，畢竟是需要企業(yè)直接投入的?？v觀目前執(zhí)行特別排放限值的省份，本人覺得以下幾個方面的問題值得注意。

01執(zhí)行特別排放限值的發(fā)文程序問題

排放標準明確寫道：執(zhí)行污染物特別排放限值的地域范圍、時間，由國務院環(huán)境保護主管部門或省級人民政府規(guī)定。這說明，有權規(guī)定執(zhí)行特別排放限值的部門為環(huán)境?；蛘呤〖壵?/p>

而現(xiàn)實的情況是，多數(shù)地方發(fā)布的執(zhí)行特別排放限值的規(guī)定，是由省級環(huán)保部門發(fā)文，當然是“經(jīng)省人民政府同意”。這樣也說得過去，但是個別省的特別排放限值，直接由省級環(huán)保部門發(fā)文，無“經(jīng)省人民政府同意”字眼，此舉不妥。

其實環(huán)境保護部的態(tài)度是比較明確的，執(zhí)行特別排放限值應該由省級人民政府公告執(zhí)行。如環(huán)境保護部在《關于哈爾濱市執(zhí)行火電廠和鍋爐大氣污染物特別排放限值有關問題的復函》(環(huán)辦大氣函[2017]1519號)明確指出：“建議由黑龍江省人民政府公告執(zhí)行”。

然而，黑龍江省環(huán)保廳卻“根據(jù)《關于哈爾濱市執(zhí)行火電廠和鍋爐大氣污染物特別排放限值有關問題的復函》的要求”，由省環(huán)保廳直接發(fā)文。

為什么執(zhí)行特別排放限值要由省政府發(fā)文?本人認為，特別排放限值在現(xiàn)有排放標準的基礎上，對企業(yè)提出了更高的要求，涉及到大量資金的投入，由政府來規(guī)定，更嚴肅，代表的是人民政府。

而且，特別排放限值實際上是針對流域性、區(qū)域性的問題的，省級人民政府須統(tǒng)籌考慮各方面的因素，來制定相關政策。雖然由省級環(huán)保部門發(fā)文一樣要報批省級政府同意，但是政府發(fā)文和部門發(fā)文還是有區(qū)別的。盡管環(huán)保部門是政府的組成部門，但是畢竟部門不能等同于政府。

02執(zhí)行特別排放限值的依據(jù)問題

可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境保護部發(fā)布執(zhí)行特別排放限值都是有依據(jù)的，如《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、黨的十九大關于“打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”“提高污染排放標準”的要求等。

而個別省級環(huán)保部門要求執(zhí)行特別排放限值，有時候僅僅依據(jù)某行動計劃中或者某整治方案中的相應表述。這是不符合要求的，特別排放限值的執(zhí)行，必須要以環(huán)境保護部或者省級人民政府的具體公告為準。

因為執(zhí)行特別排放限值涉及到執(zhí)行的時間、地域范圍、執(zhí)行的標準等問題，必須有詳細的規(guī)定。特別針對現(xiàn)有企業(yè)，是否執(zhí)行特別排放限值，哪些因子需要執(zhí)行，提標改造的期限都需要慎重考慮。

《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》對于執(zhí)行特別排放限值已有相關規(guī)定，但是那僅僅是要求政府部門去做的事情，即政府部門據(jù)此發(fā)文規(guī)定執(zhí)行特別排放限值的詳細事宜，因此環(huán)境保護部2013年據(jù)此發(fā)布執(zhí)行特別排放限值的公告。

03特別排放限值的標準值問題

特別排放限值，意味著比一般標準值要嚴格。而有些時候，這個標準值有太嚴格了，嚴格得有些不合邏輯。

如《電鍍水污染物排放標準》(DB 44/1597-2015)規(guī)定的特別排放限值，總銅為0.3mg/L，而地表水Ⅱ類水的標準限值為1.0mg/L。

這意味著，執(zhí)行該標準規(guī)定的特別排放限值，企業(yè)使用地表水Ⅱ類水，即使不經(jīng)生產(chǎn)工序直接排出廠區(qū)，總銅也已經(jīng)超標了。

類似的情況出現(xiàn)于《紡織染整工業(yè)水污染物排放標準》中的苯胺類和六價鉻，但是該標準暫緩實施了相關內(nèi)容。

04 特別排放限值實施后配套政策問題

特別排放限值實施后，很多標準的顆粒物都較低，如水泥制造顆粒物限值為10mg/m3，屬于低濃度顆粒物，應該采用《固定污染源廢氣 低濃度顆粒物的測定 重量法》(HJ 836-2017)。而現(xiàn)實情況是，該標準2017年12月29日才發(fā)布。

此外，特別排放限值涉及到企業(yè)升級改造，留給企業(yè)提標的時間應該充足。更重要的是，針對污染物的提標應該有成熟的治理措施，讓企業(yè)投入資金合理且可以完成。

比如VOCs，目前還沒有一種特別成熟的治理措施，且VOCs也沒有國標的分析方法。

還有些建設年代比較久遠的企業(yè)，也許經(jīng)改造也不能達標，或者根本就不具備提標改造的條件。拿石化行業(yè)的現(xiàn)有企業(yè)為例。

我國石油石化企業(yè)建設年代差異大，引進技術多種多樣，生產(chǎn)同樣產(chǎn)品的裝置產(chǎn)生的污染物種類和數(shù)量都有一定的差異。

污染物特別排放限值要求嚴格，可能污染處理裝置去除效率于分之幾的偏差就造成不能穩(wěn)定達標。老裝置區(qū)在建設時預留的空間就較小，而且已經(jīng)經(jīng)過幾次標準升級改造，很多沒有補充裝置建設的空間，全部拆除重建會造成巨大的資金浪費，而且單位投資新增污染物減排量幾乎可以忽略不計，這類企業(yè)何去何從需要政府進行引導。

此外，很多石油石化企業(yè)污染治理設施建設周期長，難以和企業(yè)維修周期相匹配，污染治理設施的建設可能會影響部分裝置的正常運行，從而可能對該裝置產(chǎn)品的下游用戶造成影響[11]。

05 特別排放限值實施的意義

執(zhí)行嚴格的標準，意味著資金的投入?！笆迤陂g，重點區(qū)域大氣污染防治工作將包含二氧化硫治理、油氣回收、黃標車淘汰、揚塵綜合整治、能力建設等8 類重點工程項目，投資需求約3500 億元”。

巨額的投入，有時候需要政府的補貼。此國家發(fā)改委在2011 年11 月底增設脫硝電價和提高上網(wǎng)電價，幫助緩解電力行業(yè)的資金壓力。

《證券日報》也曾報道：“執(zhí)行特別排放限值增加企業(yè)治污成本是必然的，脫硫、脫硝、脫汞裝置的技改、運營都需要投入，企業(yè)環(huán)保費用的增加，或將由企業(yè)自負和國家補貼相結合的方式來分擔?！北P雨宏如是認為。“不過，長期看，最終仍會是由消費者買單”[12]。

是的，要由消費者買單。但是，執(zhí)行特別排放限值，對調整產(chǎn)業(yè)結構是有推動作用的。

中國工程院院士、清華大學環(huán)境科學與工程研究院郝吉明認為，采取嚴控措施，在短期內(nèi)可能會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生影響，但有助于促進經(jīng)濟發(fā)展方式的綠色轉型，推動相關行業(yè)污染防治水平升級和產(chǎn)業(yè)結構調整。

執(zhí)行特別排放限值，主要針對區(qū)域性、流域性的污染問題。

比如環(huán)保部第1個特別排放限值的執(zhí)行，針對太湖流域;環(huán)保部2013年公告執(zhí)行的大氣污染物特別排放限值，都是針對城市群;津京冀污染物傳輸通道城市也是區(qū)域性聯(lián)防聯(lián)控。

因此，污染物特別排放限值不是一個普遍適用的標準。對于省級人民政府來說，決定是否在特定區(qū)域執(zhí)行特別排放限值時，一定要慎重、科學評估。

廣東省地方標準《鍋爐大氣污染物排放標準(征求意見稿)》修訂的時候，其中特別排放限值的執(zhí)行，規(guī)定了“地級市”人民政府就可以決定執(zhí)行。

本人認為此舉不妥，畢竟一個地級市的范圍還是偏小，即使該市執(zhí)行了特別排放限值，未必對該市的環(huán)境空氣質量改善會有多么明顯的效果，因為大氣是流動的，此舉阻擋不了外來輸入的污染。

因此，有權規(guī)定執(zhí)行特別排放限值的部門應該級省級以上，且需要考慮區(qū)域性、流域性的情況。

來源:環(huán)評互聯(lián)網(wǎng)  作者:南六社員  

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