在遏制和化解地方政府隱性債務(wù)大背景下，政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目未來支出責(zé)任是否屬于政府債務(wù)時(shí)有爭(zhēng)議，而最新的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第8號(hào)——負(fù)債》(下稱《負(fù)債準(zhǔn)則》)則給這一爭(zhēng)議劃上句號(hào)。

北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院教授崔志娟告訴第一財(cái)經(jīng)記者，根據(jù)這一定義，PPP項(xiàng)目的未來支出責(zé)任不是政府負(fù)債。

為了摸清政府家底，編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，規(guī)范政府負(fù)債的確認(rèn)、計(jì)量和相關(guān)信息的披露，近期財(cái)政部披露了上述《負(fù)債準(zhǔn)則》，2019年1月1日施行。

根據(jù)《負(fù)債準(zhǔn)則》，負(fù)債是指政府會(huì)計(jì)主體過去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的，預(yù)期會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源流出政府會(huì)計(jì)主體的現(xiàn)時(shí)義務(wù)。其中現(xiàn)時(shí)義務(wù)是指政府會(huì)計(jì)主體在現(xiàn)行條件下已承擔(dān)的義務(wù)。未來發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的義務(wù)不屬于現(xiàn)時(shí)義務(wù)，不應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為負(fù)債。

崔志娟表示， 要判斷是不是政府負(fù)債，需要明確兩個(gè)重要的條件：現(xiàn)實(shí)義務(wù)且金額能夠可靠地計(jì)量?；谶@兩個(gè)條件的判斷，PPP項(xiàng)目的未來支出責(zé)任不是政府負(fù)債。

她解釋，首先，PPP項(xiàng)目是基于社會(huì)資本未來提供公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為支付條件，因而，在政府采用社會(huì)資本后簽訂的PPP項(xiàng)目合同，僅僅表明社會(huì)資本有權(quán)利和義務(wù)提供合同中約定的公共服務(wù)，但在合同簽訂時(shí)，并未提供公共服務(wù)，因而，不具備預(yù)期政府經(jīng)濟(jì)資源流出的義務(wù);其次，PPP項(xiàng)目的未來支出責(zé)任金額并不能夠可靠地計(jì)量，PPP項(xiàng)目不能約定固定回報(bào)，需要根據(jù)公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行支付，因而，簽訂合同時(shí)并不存在可靠金額的支付義務(wù)。

部分地方在統(tǒng)計(jì)地方政府隱性債務(wù)時(shí)，將PPP未來支出責(zé)任納入其中，有些官員將PPP未來支出責(zé)任理解為隱性債務(wù)，在中央三令五申遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng)下，簡(jiǎn)單地將PPP支出責(zé)任等同于隱性債務(wù)將遏制PPP發(fā)展，不少接受記者采訪的PPP人士也非常擔(dān)憂，而上述負(fù)債的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則顯然可以消除這一擔(dān)憂。

事實(shí)上，只有地方政府借PPP模式變相舉債產(chǎn)生隱性債務(wù)被禁。而規(guī)范的PPP模式發(fā)展一直得到國(guó)務(wù)院力推，而且是化解隱性債務(wù)的手段之一。

比如，近期國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》中，要求規(guī)范有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目。

盡管PPP未來支出責(zé)任不屬于政府負(fù)債，但是為了防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政可持續(xù)性，財(cái)政部已經(jīng)將PPP支出責(zé)任納入監(jiān)控體系，嚴(yán)控財(cái)政承受能力10%的紅線，即每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。對(duì)支出占比7%-10%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過10%限額的地區(qū)暫停新PPP項(xiàng)目入庫(kù)。

2018年5月，財(cái)政部金融司公布的《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力匯總分析報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)對(duì)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)6400個(gè)、總投資約10萬億元的入庫(kù)項(xiàng)目2018年1月末財(cái)承報(bào)告數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，2015-2045年間，需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任總額為9.9萬億元，年均支出3194億元。其中，已落地項(xiàng)目2921個(gè)、總投資4.9萬億元，涉及支出責(zé)任4.7萬億元，占支出責(zé)任總額的47.5%，年均支出1581億元。

崔志娟表示，PPP項(xiàng)目簽訂的合同是屬于政府的或有經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)。基于績(jī)效考核的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任，是政府在簽訂合同時(shí)形成的一項(xiàng)金額不能可靠計(jì)量的潛在義務(wù)。按照《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第8號(hào)——負(fù)債》規(guī)定，這一或有事項(xiàng)需要在表外披露。

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