來源:中國土地  作者:羅明 魏洪斌等 

歐美國家開展土地污染治理已有幾十年的歷史，在土地污染治理修復的理論和實踐研究上都處于世界領先水平；在法律法規(guī)、技術標準、管理制度、運行機制等方面也形成了一套完備的體系。

與歐美發(fā)達國家相比，國內(nèi)對土地污染治理與修復的關注起步較晚，很多方面還不到位。通過分析歐美發(fā)達國家的污染土地治理修復政策，對完善我國污染土地治理機制、促進土地生態(tài)環(huán)境改善具有重要意義。

一、歐美等國家的污染土地治理修復政策體系

法律法規(guī)

歐美等發(fā)達國家最早在上世紀70年代就開始啟動土地污染相關立法工作，到上世紀80~90年代進入土地污染立法的高峰期。德國分別在上世紀80年代和90年代出臺了一系列相關法律法規(guī)，主要包括《德國聯(lián)邦政府土壤保護戰(zhàn)略》《土壤保護行動計劃》《聯(lián)邦土壤保護法》等；英國于1974年頒布了《污染控制法》；荷蘭于1987年頒布了《土壤保護法》；美國1980年制定了《超級基金法》，以應對上世紀70年代末國內(nèi)嚴重的危險物質(zhì)泄漏帶來的污染；加拿大上世紀80年代出臺了《國家污染場地修復計劃》，90年代又出臺了《加拿大推薦土壤質(zhì)量導則》和《污染場地條例》等?？梢钥闯?，歐美國家的污染治理立法主要基于整體土壤環(huán)境保護和場地污染修復兩個視角，而較少有專門針對農(nóng)業(yè)污染用地的立法。

技術標準

歐美國家制定了完善的污染土地治理和修復技術標準，應用于不同污染類型、污染程度的土地。英國建立了住宅用地、蔬菜~水果園地、商業(yè)與工業(yè)用地等不同利用條件的土壤指導值；荷蘭土壤環(huán)境質(zhì)量標準涉及100多種污染物，對不同pH值條件下土壤重金屬含量的標準作出了詳細規(guī)定，修復標準覆蓋面廣；美國實施分層次的管理框架，確定基于風險管理和場地土壤篩選水平的指導值；加拿大根據(jù)場地對人體健康與環(huán)境有無造成立即或潛在威脅的可能性，對場地進行分級。歐美國家的污染土地治理體現(xiàn)了基于功能的治理理念，注重保護土壤特殊功能，對不同功能土地區(qū)別對待，土壤污染防治與經(jīng)濟發(fā)展良性互動。

監(jiān)管制度

歐美國家都相繼開展了污染土地信息系統(tǒng)建設，向社會公開污染土地信息。歐盟建立了污染土地名單制度，由成員國確定國內(nèi)污染場地名單和本國主管機關，開展場地污染風險評估；美國也建立了污染場地管理信息系統(tǒng)與名錄，形成了《國家優(yōu)先控制場地名錄》。歐美國家對修復土地相繼建立了監(jiān)測與長效管控機制，如英國建立機制對修復后的污染土地進行長期監(jiān)測與維護；美國、加拿大也對污染土地修復后的操作與維護、修復方案優(yōu)化等進行了探索。歐盟還要求對污染土地進行責任認定，應用專家決策支持系統(tǒng)，開展風險評估和管控。污染土地交易出售時，實施土壤現(xiàn)狀報告制度，土地的所有者或準買家應向成員國內(nèi)的主管機關以及其他交易主體提出土壤現(xiàn)狀報告。

資金籌措

歐美等國家建立了多樣化的污染土地治理修復資金籌措機制。歐盟的資金來源主要有廢棄物征收稅、工業(yè)基金、政府津貼、土地注冊交易費、污染土地拍賣、私人籌措資金等；北美國家的資金主要來源有專門稅收、財政撥款、基金利息、回收基金和罰款、融資、政府資金等。如美國《超級基金法案》規(guī)定的資金來源包括國內(nèi)生產(chǎn)石油和進口石油產(chǎn)品稅，化學品原料稅和環(huán)境稅。除了聯(lián)邦財政撥款，美國超級基金中還有部分來自于回收資金和罰款，且所占的比例越來越高。加拿大的政府資金則由聯(lián)邦政府和加拿大城市聯(lián)合會共同管理，并于2000年成立綠色城市基金。

運行機制

歐美等國的相關機構在土地污染治理中具有明確的權責關系。美國環(huán)保署（EPA）是美國土地污染治理的主導機構，負責評估土地的可持續(xù)再開發(fā)利用；同時，州政府也有監(jiān)督責任，地方政府和社區(qū)推動聯(lián)邦政府關注土地污染問題。強調(diào)土地污染治理是各級政府及私人機構、非政府組織和地方社區(qū)的共同任務，非政府組織積極參與并投資于土地污染的治理，有效推進治理進程。加拿大設立跨省協(xié)調(diào)委員會，即加拿大環(huán)境部長理事會（CCME），在聯(lián)邦、省級和地區(qū)政府的環(huán)境大臣之間建立了廣泛合作關系，在污染治理跨部門戰(zhàn)略中起重要作用；各州及地區(qū)負責制定本轄區(qū)內(nèi)的污染土地修復標準、指導值導則以及風險評價的執(zhí)行程序。英國的地方政府在土地污染治理上有主要執(zhí)行權，土地污染整治計劃和控制機制由地方環(huán)保機關負責。荷蘭由國家政府、各相關行政主管部門、各省級行政單位、以及各水域管理單位，共同建立國家污染土壤治理修復框架。地方行政主管部門基于市政土地使用規(guī)劃和土地用途繪制土壤功能區(qū)劃圖，便于實施污染治理工作。同時，各國都鼓勵社會各界積極參與決策過程，并鼓勵民營經(jīng)濟資助土壤修復工程。

二、對我國污染土地治理的啟示

加強相關法律法規(guī)建設

目前我國關于土地污染防治的立法仍不健全，土地資源環(huán)境保護立法缺少頂層設計，應加快推動相關法律法規(guī)的制定和修訂，充分考慮到土地資源環(huán)境保護的規(guī)律和特點，形成“從投入品到土地、從土地到作物”一整套全周期保護的法律體系。應建立最嚴格的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地保護制度、不同用途土地污染管控制度、土地資源污染損害賠償制度、責任追究制度等，確?！罢l污染、誰治理”原則的實施。實施污染土地修復效果回顧制度，建立修復后土地環(huán)境監(jiān)測與管控長效機制，并納入土地質(zhì)量監(jiān)測體系；建立污染土地交易報告制度，限制未修復污染用地流轉(zhuǎn)與土地交易；制定合理的污染土地治理責任承擔制度。

完善評價標準與方法體系

現(xiàn)階段，我國尚缺乏在土地污染的調(diào)查、風險評估、治理與修復方面可操作的標準和規(guī)范。因此，應盡快修訂建設用地土壤環(huán)境質(zhì)量標準，制定和修訂建設用地土壤環(huán)境監(jiān)測、調(diào)查評估、風險管控、治理與修復等技術規(guī)范以及環(huán)境影響評價技術導則。修正完善現(xiàn)有土壤污染評價指標、評價體系和分析測試方法，建立精準的土壤污染評價指標體系。研究制定符合我國國情、與土壤類型和作物種植方式等相對應的農(nóng)田土壤污染含量安全閾值，并盡快修訂和完善我國農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標準評價體系。全方位、多層面系統(tǒng)推進土壤和農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測與評價工作，確保不同土地污染的家底清楚，為污染修復治理的科學規(guī)劃和分類指導打好基礎。

構建多渠道資金籌措機制

逐步建立以公共財政投入為引導、社會資金廣泛參與、多渠道投資的土地污染防治投入機制。

一是盡快設立國家土地污染防治專項資金，重點支持污染土地治理。也可探索依托土地整治資金開展污染土地治理。土地整治資金來源有新增建設用地土地有償使用費、土地出讓金用于農(nóng)業(yè)開發(fā)的部分、耕地開墾費和土地復墾費，屬于較有保障資金渠道。

二是借鑒國外的環(huán)境保險制度，要求可能產(chǎn)生污染的企業(yè)強制購買環(huán)境責任保險，根據(jù)企業(yè)發(fā)生環(huán)境污染的可能性大小核算保險費用。

三是嘗試開征新的專門稅種以籌集污染土地治理資金，特別是針對石油、礦山等污染嚴重的企業(yè)。

四是在立法中明確責任機制，對造成污染的企業(yè)進行罰款，按照“誰治理、誰受益”的原則籌措社會資金。

明晰管理部門權限職責

一是在土壤污染防治立法中規(guī)定相對完善的土地污染防治行政管理體制，以法律的形式明確土地環(huán)境管理部門的管理權限；加快推動立法進程，開展全國土地污染狀況的詳查，建立健全相關的標準規(guī)范，加強建設項目環(huán)境管理和督促地方完善土壤環(huán)境管理制度，明晰與區(qū)分污染治理承擔責任。

二是強化對受污染土地的用途管控，加快建立污染土地識別、修復治理、規(guī)劃用途管控、用地準入管理的部門聯(lián)動機制，建立用地質(zhì)量環(huán)境信息檔案，進行污染用地管理信息系統(tǒng)和名錄建設，確定開發(fā)利用的負面清單，防止未經(jīng)修復治理的污染場地不當使用。設定污染用地對策區(qū)域，納入用途管制分區(qū)，掌握污染土地管控主動權。

建立全程聯(lián)動監(jiān)管體系

一是土地污染治理需要跨部門力量的合作，同時還應考慮各個利益主體的權益。與土地污染利益相關的不僅有政府及管理部門，還包括有利害關系的民眾，完善土地污染防治的監(jiān)管體系，不能單一依靠行政主管部門，還要加強社會監(jiān)督，在土地污染防治中落實公眾知情權，定期公布土地污染程度及防治計劃，鼓勵科學團體、公眾參與土地污染防治決策。

二是建立健全土地污染監(jiān)測防治體系、污染舉報制度，對土地污染過程進行管理和監(jiān)督，從控制污染源出發(fā)，減少對土地的污染。

三是加強對礦產(chǎn)資源開發(fā)的管理，從源頭上控制礦產(chǎn)開發(fā)及冶煉過程對土地和水體環(huán)境的污染風險。將土地污染防控工作重點由終點評價和末端修復治理，轉(zhuǎn)變?yōu)樵搭^控制—過程監(jiān)管—終點評價—修復治理相結合的全程防控。

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