隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,農(nóng)村生活污水和垃圾處理成為人們普遍關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題,但現(xiàn)有的農(nóng)村生活污水和垃圾處理模式難以解決農(nóng)村的環(huán)境污染問題。本文主要就我國農(nóng)村目前亟待解決的生活污水和垃圾處理PPP模式進(jìn)行探討,以期拋磚引玉,推動(dòng)該類項(xiàng)目的實(shí)踐操作。
一、農(nóng)村生活污水和垃圾處理現(xiàn)狀
我國很早就提出了農(nóng)村生活垃圾村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理的垃圾收集處理思路,但由于地方財(cái)政難以支撐這么龐大的垃圾處理系統(tǒng)工作,至今只有縣城及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的垃圾得到轉(zhuǎn)運(yùn)處理。農(nóng)村污水處理同垃圾處理一樣,最好的也只延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。大部分地區(qū)垃圾就地焚燒或亂堆亂放,垃圾和污水靠下雨沖入河流,造成河流和大氣污染。
一、農(nóng)村生活污水和垃圾處理現(xiàn)狀
1.農(nóng)村基礎(chǔ)環(huán)保設(shè)施滯后,管理體系缺乏
由于農(nóng)村區(qū)域特點(diǎn),農(nóng)村生活污水、垃圾處理技術(shù)與城市有較大差異,與城鎮(zhèn)污水處理廠處理規(guī)模相比,農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的處理規(guī)模大多數(shù)在幾百噸左右,無法形成規(guī)模效益,且農(nóng)村人口居住分散,污水收集困難,并由于特定歷史和經(jīng)濟(jì)條件下形成獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),加之農(nóng)業(yè)廢棄物排放量巨大,超過了環(huán)境承納能力,基層政府提供農(nóng)村環(huán)?;A(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足,缺乏有效的公共服務(wù)投融資機(jī)制和政策等管理體系,絕大多數(shù)鄉(xiāng)村基本沒有能力單獨(dú)建設(shè)和管理污水處理設(shè)施。
2.單純依靠政府投入,資金不足
農(nóng)村生活污水、垃圾處理設(shè)施屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施,政府具有建設(shè)的主導(dǎo)責(zé)任。但農(nóng)村地廣人稀,污水、垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)資金投入較大,單純依靠政府投入,渠道單一,尤其一些農(nóng)業(yè)縣,財(cái)力相對(duì)薄弱,政府投入經(jīng)費(fèi)明顯不足。
3.農(nóng)村宣傳教育不夠深入
受人力、資金條件限制,環(huán)境污染宣傳教育還沒有真正深入到農(nóng)村?;鶎痈刹凯h(huán)保法制觀念薄弱,注重發(fā)展輕視環(huán)境保護(hù),加之農(nóng)民學(xué)歷偏低,意識(shí)不到環(huán)境保護(hù)的重要性,依法維權(quán)意識(shí)薄弱,對(duì)生活污水、垃圾處理的環(huán)境危害認(rèn)識(shí)不足,日常生產(chǎn)、生活缺乏指導(dǎo)學(xué)習(xí)資料,難以適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要。
三、PPP模式的應(yīng)用及創(chuàng)新模式選擇
1.PPP模式的應(yīng)用
PPP模式即政府和社會(huì)資本合作。財(cái)政部于2014年5月正式設(shè)立了政府與社會(huì)資本合作的工作領(lǐng)導(dǎo)小組,PPP模式進(jìn)入規(guī)范化軌道。近年來,PPP模式已經(jīng)在高速公路、軌道建設(shè)、水力發(fā)電等方面取得了不錯(cuò)的應(yīng)用成效。2017年7月1日,財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》(財(cái)建〔2017〕455號(hào))指出,擬對(duì)政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式。
2.PPP創(chuàng)新模式選擇
根據(jù)我國政策要求,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)作模式有以下3種:
(1)政府傳統(tǒng)建設(shè)模式
對(duì)于財(cái)力比較充裕的地區(qū),政府通過招投標(biāo)方式,選擇施工建設(shè)方,由政府財(cái)政出資完成農(nóng)村生活污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),后由政府自行運(yùn)營或委托運(yùn)營。該模式要求政府具有充裕的財(cái)政資金,用于安排建設(shè),同時(shí)要求政府具有較高專業(yè)技術(shù)能力或運(yùn)營管理能力,從技術(shù)和管理上,滿足農(nóng)村生活污水、垃圾處理運(yùn)營的需要。但就目前基層財(cái)力現(xiàn)狀而言,無疑是紙上談兵。
(2)政府購買服務(wù)模式
政府購買服務(wù),是指通過發(fā)揮市場機(jī)制作用,把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng),按照一定的方式和程序,交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān),并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))的要求,嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目,因此購買服務(wù)應(yīng)嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng),列入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。而生活污水和垃圾處理屬于市政工程,不在政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄中。
(3)PPP模式
國務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2017〕17號(hào))指出,支持各地通過政府和社會(huì)資本合作模式,引導(dǎo)社會(huì)資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?!掇r(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》指出,鼓勵(lì)各類企業(yè)積極參與農(nóng)村人居環(huán)境整治項(xiàng)目,規(guī)范推廣PPP模式,通過特許經(jīng)營等方式吸引社會(huì)資本參與農(nóng)村垃圾污水處理項(xiàng)目。
四、案例分析
本文針對(duì)以上3種模式,依據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心平臺(tái)管理庫“常州市武進(jìn)區(qū)農(nóng)村分散式生活污水處理工程(一期)PPP項(xiàng)目”為例,對(duì)不同模式下的物有所值進(jìn)行分析。
1.案例概況
本工程涉及對(duì)常州市武進(jìn)區(qū)下轄的徨里鎮(zhèn)、嘉澤鎮(zhèn)、禮嘉鎮(zhèn)、洛陽鎮(zhèn)、前黃鎮(zhèn)、雪堰鎮(zhèn)和牛塘鎮(zhèn)7個(gè)建制鎮(zhèn)、602個(gè)自然村進(jìn)行生活污水收集與處理,受益戶數(shù)為36752戶;其中一期工程涉及215個(gè)自然村,受益戶數(shù)為15074戶。投資估算總額為24321.01萬元,其中建設(shè)投資費(fèi)用23862.19萬元,建設(shè)期貸款利息458.82萬元。擬采用PPP模式,進(jìn)行特許經(jīng)營合作,共同組建成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營管理,并在合作期末移交給政府。
2.物有所值(VfM)分析
根據(jù)本項(xiàng)目特點(diǎn),不適宜采用政府購買服務(wù)模式。
武進(jìn)區(qū)財(cái)政局根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)>的通知》(財(cái)金〔2015〕167號(hào))文件要求,組織政府相關(guān)部門、財(cái)政、資產(chǎn)評(píng)估、會(huì)計(jì)、金融等經(jīng)濟(jì)方面專家,以及行業(yè)、工程技術(shù)、項(xiàng)目管理和法律方面專家召開物有所值評(píng)價(jià)專家論證會(huì),通過比較PPP模式和政府傳統(tǒng)建設(shè)模式的優(yōu)劣,采用定性、定量兩種方式對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行論證。
(1)定性分析
經(jīng)論證,該項(xiàng)目采用PPP模式物有所值定性評(píng)價(jià)得分為84.24分,高于合格標(biāo)準(zhǔn)(60分),通過物有所值定性評(píng)價(jià)。
(2)定量分析
本項(xiàng)目采用政府傳統(tǒng)建設(shè)模式,通過招標(biāo)采購,政府自建自營項(xiàng)目產(chǎn)生的成本的凈現(xiàn)值(PSC)為21363萬元;采用PPP模式,項(xiàng)目所承擔(dān)的全生命周期成本的凈現(xiàn)值(PPP)為20127萬元;兩者相比物有所值 (VfM)為1236萬元。
物有所值定量評(píng)價(jià)PPP值小于PSC值,物有所值量值和指數(shù)均為正,該項(xiàng)目適合采用PPP模式實(shí)施。
綜上所述,本項(xiàng)目采用PPP模式比采用傳統(tǒng)方式將節(jié)省成本費(fèi)用,同時(shí)本項(xiàng)目交付給社會(huì)資本來做,可充分發(fā)揮社會(huì)資本的技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗(yàn),提高項(xiàng)目運(yùn)營效益,推動(dòng)項(xiàng)目的長期穩(wěn)定運(yùn)營。
五、推行農(nóng)村生活污水和垃圾處理PPP模式實(shí)施要點(diǎn)分析
對(duì)目前農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目,無論是從政策導(dǎo)向還是現(xiàn)實(shí)選擇上,PPP模式都具備其獨(dú)特優(yōu)勢。但是在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施操作過程中,還需要關(guān)注以下問題:
1.合理確定邊界條件,風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)
農(nóng)村各地區(qū)區(qū)域差別較大,需按照地區(qū)差異,因地制宜采用適合的技術(shù)和處理模式,合理確定項(xiàng)目合作邊界條件、合作內(nèi)容,明確政府和社會(huì)資本的責(zé)權(quán)利的劃分,確定政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方式,合理共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
2.高效區(qū)域統(tǒng)籌安排
農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目往往投資額較小,居民住宅區(qū)域分散,無法形成規(guī)模效益,若按各行政村單獨(dú)立項(xiàng)審批實(shí)施,會(huì)導(dǎo)致縣域范圍內(nèi)類似小型項(xiàng)目居多,前期費(fèi)用翻倍增加。因此政府應(yīng)由旗縣相關(guān)主管部門統(tǒng)籌安排,成立項(xiàng)目實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組,將農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目整體打包,將縣域范圍內(nèi)的農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目進(jìn)行捆綁實(shí)施,統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)行、統(tǒng)一管理,提升項(xiàng)目的規(guī)模效益,提高項(xiàng)目收益能力,吸引實(shí)力過硬的社會(huì)資本。而且采用項(xiàng)目整體打包立項(xiàng)的辦法,還可以降低前期各類咨詢費(fèi)用,節(jié)省人力、物力,提高審批、實(shí)施效率。
3.理清土地供應(yīng)問題
農(nóng)村土地是集體所有、依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地,簡稱為農(nóng)地。農(nóng)村生活污水和垃圾處理PPP項(xiàng)目用地多數(shù)集中在居民聚集區(qū),單個(gè)項(xiàng)目體量小,占地選址零星分散,不符合土地利用整體規(guī)劃,根據(jù)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》中關(guān)于 “鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留少量(不超過5%)規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo),用于零星分散的單獨(dú)選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村設(shè)施等建設(shè)”的規(guī)定,項(xiàng)目實(shí)施可利用預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)解決土地供應(yīng)指標(biāo)問題。
4.加強(qiáng)政府專項(xiàng)資金整合
目前農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目,由水務(wù)、發(fā)改、環(huán)保、住建等多個(gè)行業(yè)主管部門分管,均有各類政府專項(xiàng)資金,可以用于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營補(bǔ)貼支付,縣政府在整合項(xiàng)目的同時(shí),也可以整合不同渠道下達(dá)的專項(xiàng)資金,根據(jù)其建設(shè)內(nèi)容、來源和用途要求,合理規(guī)劃安排,利用好各項(xiàng)補(bǔ)助資金,提高專項(xiàng)資金使用效益,減輕財(cái)政支付壓力。
5.完善定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制
當(dāng)前農(nóng)村生活污水和垃圾處理的價(jià)格形成機(jī)制不完善,污水垃圾處理農(nóng)戶繳費(fèi)制度推廣尚有一定難度。因此積極探索農(nóng)戶繳費(fèi)、村集體補(bǔ)貼、財(cái)政補(bǔ)助相結(jié)合的付費(fèi)機(jī)制,綜合考慮建設(shè)運(yùn)營成本、財(cái)政承受能力、農(nóng)村居民意愿,合理確定服務(wù)價(jià)格水平和補(bǔ)償機(jī)制,是此類項(xiàng)目的難點(diǎn)問題。
6.建立合理的運(yùn)營補(bǔ)償機(jī)制
農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目,在誰污染、誰治理、誰付費(fèi)無法推行的情況下,設(shè)置合理的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制,對(duì)于項(xiàng)目成功落地至關(guān)重要。對(duì)于財(cái)力不足的縣,一方面,地方政府應(yīng)加大財(cái)政資金傾斜力度,統(tǒng)籌政府各類資金,支持農(nóng)村生活污水和垃圾處理。另一方面,結(jié)合垃圾的資源化利用,增強(qiáng)項(xiàng)目的經(jīng)營性,通過經(jīng)營性收入的提升,提高項(xiàng)目盈利能力。有條件的縣可以將農(nóng)村生活污水和垃圾處理與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進(jìn)行捆綁,實(shí)行一體化開發(fā)和建設(shè),增加運(yùn)營第三方收益來源。
7.充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性
農(nóng)村生活污水和垃圾處理,與農(nóng)民的利益息息相關(guān),項(xiàng)目設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性。鼓勵(lì)社會(huì)資本與村鎮(zhèn)村民自治組織、新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體密切合作,引導(dǎo)農(nóng)民參與項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施,推行村莊保潔員制度,通過分散式污水垃圾的資源化利用,為農(nóng)民提供肥料和能源,使農(nóng)民得到實(shí)惠,完善與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。
8.加強(qiáng)績效監(jiān)督考核
為確保農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目長期穩(wěn)定運(yùn)營,應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目的運(yùn)營績效考核,建立績效考核與付費(fèi)掛鉤機(jī)制。通過建立戶、村、鎮(zhèn)、縣(旗)的多級(jí)監(jiān)督管理考核機(jī)制,設(shè)立績效考核小組,確保項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營,提高項(xiàng)目運(yùn)營的效率和效果。
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