12月26日，財(cái)政部金融司司長王毅在北京大學(xué)PPP論壇做發(fā)言，他表示不能把PPP做成熨平經(jīng)濟(jì)周期的工具，PPP條例會(huì)盡快地超前推。針對(duì)王毅司長的發(fā)言，薛濤評(píng)論為以下四點(diǎn)：1，正負(fù)面清單來了，績效考核會(huì)跟上，大家將摸索真正的PPP；2，入庫不是保險(xiǎn)箱，應(yīng)分析項(xiàng)目運(yùn)營本質(zhì)；3，工程進(jìn)運(yùn)營退的局面必須扭轉(zhuǎn)；4，純政府付費(fèi)空間繼續(xù)承壓。

以下為王毅司長發(fā)言內(nèi)容及E20快評(píng)：

保持定力、規(guī)范發(fā)展，推動(dòng)PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)

——王毅在12月26日北京大學(xué)PPP論壇上的發(fā)言

很高興出席論壇。受財(cái)政部副部長劉偉同志委托，對(duì)論壇的舉辦表示熱烈的祝賀!北京大學(xué)PPP研究中心是部校共建成果，經(jīng)時(shí)任財(cái)政部部長肖捷同志和北京大學(xué)郝平書記同意，于2017年成立，一年來開展了大量工作，取得了積極成效。借此機(jī)會(huì)，分享一些對(duì)PPP的思考，供各位與會(huì)專家和業(yè)界朋友參考。

PPP在中國是一個(gè)新生事物。四年多時(shí)間，從數(shù)據(jù)看成績斐然。已入庫8000多個(gè)項(xiàng)目，計(jì)劃投資額13萬億，跟90萬億GDP規(guī)模相比也不算小。從落地?cái)?shù)看，簽約項(xiàng)目7萬億，開工建設(shè)3萬億，再加上項(xiàng)目庫以外的“漏網(wǎng)之魚”，PPP市場遠(yuǎn)大于財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。當(dāng)然，各方對(duì)PPP有一些不同想法、不同看法。有人認(rèn)為需求巨大、市場廣闊;也有人認(rèn)為，PPP堆積地方政府隱性債務(wù)，簡單地將PPP投資與地方隱性債務(wù)劃等號(hào)，今年以來，中央明確要對(duì)地方政府隱性債務(wù)問責(zé)追責(zé)，開始“打退堂鼓”。PPP到底該怎么干，值得大家共同思考。

一、從微觀層次看，如何實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目可持續(xù)?

PPP項(xiàng)目本質(zhì)上是一個(gè)投資項(xiàng)目，必須要遵循投資項(xiàng)目最基本的規(guī)則。正所謂做生意是要有本錢的，投資項(xiàng)目要求資本金自有，需要有合理的融資結(jié)構(gòu)。把資本金加融資都認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)，規(guī)模太大了。但如果資本金是債務(wù)性資金，項(xiàng)目全部投資都是融資，要求將PPP都視為地方政府隱性債務(wù)，恐怕你也沒有什么理由反駁了。

干成項(xiàng)目的關(guān)鍵是項(xiàng)目自身要有收益，要有回報(bào)。在座各位大多不會(huì)干“賠本賺吆喝”的事情。地方政府承受能力有限，項(xiàng)目收益不能完全依賴政府。目前入庫項(xiàng)目中政府完全付費(fèi)項(xiàng)目占38.5%，這個(gè)比例高不高不好判斷。但要強(qiáng)調(diào)的是，如果太多項(xiàng)目靠政府付費(fèi)，恐怕政府難以承受，最終無法履約。因此要鼓勵(lì)地方政府拿出切實(shí)可行的好項(xiàng)目來，鼓勵(lì)社會(huì)資本開動(dòng)腦筋、貢獻(xiàn)智慧，挖掘項(xiàng)目本身的市場潛力，開發(fā)更多自身具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。

PPP作為投資項(xiàng)目，也有自身的特點(diǎn)，就是長期運(yùn)營。社會(huì)資本不能只搞建設(shè)，要負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營，參與政府治理。項(xiàng)目運(yùn)營不能只管一年兩年，要實(shí)現(xiàn)全生命周期管理。干PPP是細(xì)水慢流，要著眼長遠(yuǎn)，參與長期可持續(xù)回報(bào)的項(xiàng)目，不能抱有“干一把就跑”的想法。

如此看來，要真正落實(shí)PPP的內(nèi)涵，即Public Private Partnership，現(xiàn)實(shí)中Public很多，Private不太好找。有的地方政府融資平臺(tái)當(dāng)社會(huì)資本方，這是政府左手牽右手，不是PPP。有的項(xiàng)目全靠金融機(jī)構(gòu)貸款，政府和社會(huì)資本方都不拿出真金白銀來，這是銀行對(duì)銀行，也不是PPP。這些做法都不可持續(xù)，兔子尾巴長不了。

E20點(diǎn)評(píng)：PPP的規(guī)范，在于主體合規(guī)、客體合規(guī)和程序合規(guī)。做真PPP，核心在運(yùn)營，導(dǎo)向是績效。在環(huán)保領(lǐng)域，“真運(yùn)營”，既包括a類、b類和d類典型的運(yùn)營，也包括c類非以量計(jì)價(jià)的政府付費(fèi)類項(xiàng)目具有約束性的運(yùn)營或“準(zhǔn)經(jīng)營”。其中，后者的“真運(yùn)營”可以分為三個(gè)層面。一是運(yùn)營有難度，即政府自身做不到或者很難達(dá)成良好績效，避免簡單維護(hù)即為績效的PPP項(xiàng)目；二是運(yùn)營強(qiáng)約束，本身具有很強(qiáng)的約束性，其績效是真實(shí)、專業(yè)且真正影響付費(fèi)，避免非專業(yè)社會(huì)資本也可以隨便進(jìn)入、甚至“劣幣逐良幣”；三是運(yùn)營長期性，不是短期達(dá)成、而是長期有效，績效是長期考核的，必須是在十年以上的合作期內(nèi)均有約束性。

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二、從中觀層次看，如何落實(shí)好地方政府的主體責(zé)任?

PPP項(xiàng)目的責(zé)任主體在地方。絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目由市、縣級(jí)政府決策，地方政府負(fù)主體責(zé)任。中央部門不會(huì)搞新的行政審批，新設(shè)門檻。沒有一個(gè)部門承諾進(jìn)了平臺(tái)、項(xiàng)目庫就是進(jìn)了“保險(xiǎn)箱”。財(cái)政部項(xiàng)目庫是信息匯總和公開的平臺(tái)，不會(huì)給任何項(xiàng)目“站臺(tái)”，不能認(rèn)為入庫就萬事大吉。如果以入庫作為貸款條件，說明金融機(jī)構(gòu)沒有切實(shí)承擔(dān)應(yīng)盡責(zé)任，在給自己找免責(zé)理由。今后出現(xiàn)不良和風(fēng)險(xiǎn)，仍然要追究責(zé)任。

對(duì)地方政府10%的財(cái)政承受能力也要有個(gè)客觀的認(rèn)識(shí)。幾年摸索下來，財(cái)政承受能力10%的紅線是共識(shí)。8%是不是更好更謹(jǐn)慎?12%是不是能干得多一點(diǎn)?這不是愛因斯坦發(fā)現(xiàn)的精巧公式，沒有人完全說得清楚，只是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)數(shù)值。但既然有共識(shí)，就要遵守。目前10%的分子、分母限定在一般公共預(yù)算。一些地方同志建議，將分母擴(kuò)展到包括政府性基金預(yù)算、社保基金預(yù)算和國資預(yù)算在內(nèi)的“四本預(yù)算”，目的是做大規(guī)模。但做大規(guī)模的方法，最簡單的是直接提高比例，比如提高到20%。為什么不行，主要還是考慮財(cái)政承受能力?！八谋绢A(yù)算”的錢各有各的用途，不少地方社保基金已經(jīng)有缺口，用社?；鹱龇帜革@然不合適，土地出讓收入也已經(jīng)安排了很多項(xiàng)目。因此，要堅(jiān)持10%的比例，堅(jiān)持分子、分母都是一般公共預(yù)算。

10%是財(cái)政承受能力的紅線，是政府承擔(dān)PPP項(xiàng)目支出責(zé)任的“天花板”。2017年全國財(cái)政支出20萬億，扣掉一些不干PPP的發(fā)達(dá)地區(qū)，按10%的比例計(jì)算，財(cái)政承受能力的上限還不到2萬億。財(cái)政承受能力和投資額不是簡單的一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，財(cái)政承受能力的2萬億并不意味著投資額是2萬億。考慮到使用者付費(fèi)和項(xiàng)目自身經(jīng)營性收益，項(xiàng)目投資額比10%的財(cái)政承受能力要大得多。

E20點(diǎn)評(píng)：（1）入庫問題。92號(hào)出臺(tái)時(shí)，我們解讀指出，組織開展已入庫項(xiàng)目集中清理，和E20此前判斷管理庫不是“保險(xiǎn)庫”相一致，有進(jìn)有出才是管理的關(guān)鍵，以便真正對(duì)各方規(guī)范操作產(chǎn)生約束力。（2）財(cái)承問題。薛濤2017年對(duì)史部長講話快速解讀時(shí)指出“財(cái)評(píng)要規(guī)范，政府性基金不能濫用，10%紅線要遵守，地方財(cái)政收入預(yù)期增長不可盲目估高”。如今看來，想做大分母是不太可能了，只能是在分子上做文章（如增加經(jīng)營性收入、減少政府付費(fèi)額度）。

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三、從宏觀層次看，如何構(gòu)建行穩(wěn)致遠(yuǎn)的長效機(jī)制?

首先還是需要認(rèn)識(shí)上清晰，不能在經(jīng)濟(jì)熱、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，把PPP視為洪水猛獸，把PPP項(xiàng)目當(dāng)成堆積地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的罪魁禍?zhǔn)?在經(jīng)濟(jì)下行有壓力的時(shí)候，又把PPP當(dāng)成拉動(dòng)投資的工具。簡言之，就是不能打擺子，不能把PPP做成熨平經(jīng)濟(jì)周期的工具，要保持戰(zhàn)略定力，咬定青山不放松，規(guī)范實(shí)施才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)的關(guān)鍵是回歸本源。PPP本源是提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，不是簡單的融資工具。單純講融資，可以直接動(dòng)員、號(hào)召金融機(jī)構(gòu)上;單純講建設(shè)，可以直接要求中建、中鐵等建筑企業(yè)上。PPP關(guān)鍵是引資引智參與政府治理，發(fā)揮“專業(yè)人干專業(yè)事”優(yōu)勢，改善公共服務(wù)。從本源看，PPP有廣闊的發(fā)展前景和空間。

中央層面的重要職責(zé)是完善制度體系。目前我們正在配合司法部抓緊推進(jìn)PPP條例出臺(tái)，各方面共識(shí)越來越多，可以預(yù)期這項(xiàng)工作會(huì)盡快往前推。條例出臺(tái)之前，財(cái)政部將從厘清PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任與地方政府隱性債務(wù)的邊界、加強(qiáng)規(guī)范管理等方面出臺(tái)實(shí)施意見，明確正負(fù)面清單，強(qiáng)化正面指引。

從國際PPP發(fā)展情況看，也值得我們反思和警惕。美國PPP發(fā)展時(shí)間長，但項(xiàng)目并不多。英國經(jīng)驗(yàn)豐富，但今年也暴露了卡莉蓮公司破產(chǎn)的案子，公司參與的大量公共項(xiàng)目受到?jīng)_擊。在和日本央行代表處會(huì)談時(shí)，他們表示日本做PPP十幾年似乎也不太成功。這些足以讓我們反思，我國PPP之路該怎么往前走?現(xiàn)在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段跟他們不同，投資需求巨大，人民群眾對(duì)美好生活的向往更為迫切，在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)地方政府更是撲下身子、擼起袖子加油干，PPP市場也該更加廣闊。

E20點(diǎn)評(píng)：(1)回歸本源。王司長指出，PPP關(guān)鍵是引資引智參與政府治理，發(fā)揮“專業(yè)人干專業(yè)事”優(yōu)勢，改善公共服務(wù)。實(shí)際上，偏離本源就是一種不規(guī)范，是埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。中國PPP所帶有的融資沖動(dòng)及其他問題，很大程度上產(chǎn)生于特有的三大關(guān)系。E20從2014年至今曾多次提示合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。2017年水業(yè)論壇上對(duì)PFI的分析，更預(yù)見了“工程進(jìn)、運(yùn)營退”的風(fēng)險(xiǎn)及其影響。(2)正負(fù)面清單。E20曾對(duì)湖南發(fā)文PPP負(fù)面清單表示歡迎，并通過環(huán)保PPP出庫數(shù)據(jù)分析認(rèn)為，環(huán)保督查、排污許可等政策導(dǎo)向下治理需求緊迫，商業(yè)模式清晰成熟、績效約束性強(qiáng)、按效付費(fèi)機(jī)制健全、項(xiàng)目體量適中和財(cái)政支出責(zé)任可控的環(huán)保PPP項(xiàng)目，可以說屬于環(huán)保PPP領(lǐng)域的“正面清單”，是入庫容易、出庫風(fēng)險(xiǎn)較低的類型。我們也認(rèn)為，負(fù)面與正面，不在于付費(fèi)機(jī)制，而應(yīng)回歸“運(yùn)營”，并最終體現(xiàn)在PPP帶來的公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提升上。

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北京大學(xué)是我國一流的高等學(xué)府，科研實(shí)力雄厚。財(cái)政部和北京大學(xué)合作成立PPP研究中心，目的是開展理論結(jié)合實(shí)際的研究，厘清PPP運(yùn)行過程中政府的責(zé)任，厘清PPP項(xiàng)目與地方政府債務(wù)的界限，厘清地方政府承受能力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求之間的平衡關(guān)系。希望北京大學(xué)PPP研究中心發(fā)揮優(yōu)勢，多出主意、多想實(shí)招，用理論指導(dǎo)實(shí)踐，推動(dòng)PPP事業(yè)健康發(fā)展。

謝謝大家!

近日，由薛濤、湯明旺、李曼曼合著的《濤似連山噴雪來——薛濤解析中國式環(huán)保PPP》一書正式與讀者見面，深度解析20年發(fā)展歷史和四年來的曲折現(xiàn)狀。詳情及書評(píng)點(diǎn)擊文末“閱讀原文”了解，欲購買請(qǐng)識(shí)別下方二維碼~

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