別誤讀了環(huán)評制度改革的深意

孔祥成

環(huán)評制度改革實行最大幅度簡政放權(quán)，涉及環(huán)評方面的審批已由5項變?yōu)?項，可以說在優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場活力、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展等方面，環(huán)評改革做出了重要貢獻。

近年來，環(huán)評制度進行了大刀闊斧的改革。一是取消建設(shè)項目試生產(chǎn)審批，建設(shè)單位無需生態(tài)環(huán)境部門批準即可進行調(diào)試生產(chǎn)。二是環(huán)評登記表由審批改為備案，按照環(huán)評分類目錄，登記表項目只需建設(shè)單位在備案管理系統(tǒng)自行備案即可。三是新的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》規(guī)定，建設(shè)項目竣工后，由建設(shè)單位自行組織環(huán)保設(shè)施竣工驗收。四是取消環(huán)評資質(zhì)管理，放開市場，建設(shè)單位可以委托技術(shù)單位為其編制環(huán)境影響評價文件，具備相應(yīng)技術(shù)能力的，也可自行編制。

由此引發(fā)了社會廣泛議論，有人認為從環(huán)評到備案、環(huán)評分類降級、環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)取消等，意味著環(huán)評不重要了。對此，筆者認為，應(yīng)該正確認識環(huán)評制度改革，從改革的初衷、改革的方向措施，到改革的成效來評價。

環(huán)評改革是深化“放管服”改革的具體體現(xiàn)。深化“放管服”改革，轉(zhuǎn)變政府職能，促進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署。環(huán)評制度改革實行最大幅度簡政放權(quán)，涉及環(huán)評方面的審批已經(jīng)由5項變?yōu)?項，僅保留了建設(shè)項目環(huán)評審批。同時，為適應(yīng)社會經(jīng)濟和科技發(fā)展，及時對《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》進行更新，從生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計情況來看，目前大約80%的建設(shè)項目不需要進行環(huán)評審批?？梢哉f在優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場活力、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展等方面，環(huán)評改革做出了重要貢獻。

環(huán)評改革有利于提升環(huán)評質(zhì)量。新修訂的《環(huán)境影響評價法》的相關(guān)規(guī)定，將促使建設(shè)單位切實把環(huán)評文件的編制質(zhì)量放在心上，主動作為，落實環(huán)評文件內(nèi)容，有利于建設(shè)單位從環(huán)評編制質(zhì)量方面擇優(yōu)選擇技術(shù)單位，凈化和規(guī)范環(huán)評從業(yè)市場。同時，也有利于進一步激發(fā)市場活力，通過更加充分、公正的市場競爭，提升環(huán)評技術(shù)服務(wù)水平和服務(wù)意識，優(yōu)勝劣汰，推動環(huán)評工作高質(zhì)量發(fā)展。

環(huán)評改革強化了事中事后監(jiān)管。各級生態(tài)環(huán)境部門開展的環(huán)評改革專項督導(dǎo)，使環(huán)評文件的技術(shù)校核實現(xiàn)了常態(tài)化，對環(huán)評領(lǐng)域違法違規(guī)行為實行嚴管重罰。近期，生態(tài)環(huán)境部就向?qū)幭?、?nèi)蒙古、黑龍江、河南等省級生態(tài)環(huán)境部門移送部分環(huán)評機構(gòu)問題線索，要求相關(guān)生態(tài)環(huán)境部門依法開展調(diào)查取證，發(fā)出了強化事中事后監(jiān)管的有力信號。

環(huán)評改革更加注重空間管控。2018年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價工作實施方案》，要求牢固樹立底線意識，將生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的要求，落實到區(qū)域空間上，根據(jù)區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境屬性制定生態(tài)環(huán)境準入清單，形成以“三線一單”為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。目前各地正在以地市為單元，推進區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價工作。2018年，各省、市相繼以印發(fā)《關(guān)于進一步加強規(guī)劃環(huán)境影響評價的意見》等形式，推進規(guī)劃環(huán)評，將空間管制、總量控制和環(huán)境準入機制融入規(guī)劃編制的全過程。各級生態(tài)環(huán)境部門不斷加強規(guī)劃環(huán)評的管理和成果應(yīng)用，對未完成或未開展規(guī)劃環(huán)評的，不予受理其涉及的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件。

環(huán)評改革強化源頭預(yù)防與排污許可之間的銜接。2016年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》，我國全面實施排污許可證制度。2017年11月，原環(huán)境保護部印發(fā)了《關(guān)于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》，提出“環(huán)境影響評價制度是建設(shè)項目的環(huán)境準入門檻，排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運營期排污的法律依據(jù)”。一方面要推動環(huán)境影響評價更加科學(xué)，嚴格污染物排放要求;另一方面在排污許可管理中，嚴格按照環(huán)境影響評價文件及批復(fù)要求核發(fā)排污許可證，維護環(huán)境影響評價的有效性。2018年，全國完成了屠宰、淀粉等6個行業(yè)排污許可證核發(fā)工作，2019年將完成畜牧業(yè)、食品制造業(yè)等15個行業(yè)大類22個細分行業(yè)排污許可證的核發(fā)，逐步實現(xiàn)排污許可的行業(yè)全覆蓋。

作者單位：山東省濟寧市環(huán)境評審中心

環(huán)評改革有利于提質(zhì)增效

劉賢春

環(huán)評改革是深化“放管服”改革的舉措之一，有利于除弊興利、提質(zhì)增效。筆者認為，主要體現(xiàn)了4個強化。

一是強化了環(huán)評立法本意的復(fù)位。環(huán)評立法意在從源頭避免項目建成后對生態(tài)環(huán)境造成影響，服務(wù)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。但是，在環(huán)評實施過程中的諸多弊端嚴重偏離了立法本意。比如，環(huán)評質(zhì)量不高、效能欠佳、弄虛作假、評價結(jié)論與項目實際不符;環(huán)評機構(gòu)不規(guī)范，環(huán)評市場混亂;落實環(huán)評責任異化、扯皮，影響項目落地等。因此，新修訂的《環(huán)境影響評價法》從祛除這些弊端入手，補齊短板，強化立法本意的復(fù)位，有效維護了法律的嚴謹性、嚴肅性，使防控生態(tài)環(huán)境污染與破壞的“閘門”更加堅固。

二是強化了環(huán)評責任，保證質(zhì)量。環(huán)評不落實或落實不到位的違法處罰案件，在生態(tài)環(huán)境部門占有較高比重。原因之一，一些企業(yè)認為環(huán)評結(jié)論及措施不切實際，落實起來難，效果也不好，或者認為自己花了錢，環(huán)評質(zhì)量的好壞責任就應(yīng)該在編制單位，使一些項目環(huán)評措施懸空。原因之二，環(huán)評編制質(zhì)量不高。為獲批資質(zhì)，有的花錢“借用”環(huán)評工程師證件，找?guī)讉€“寫手”，便組成了有資質(zhì)的環(huán)評機構(gòu)。還有的環(huán)評機構(gòu)被項目單位牽著鼻子走，按企業(yè)要求出具評價結(jié)論，或怕?lián)L險出具不切實際的環(huán)評，增加了企業(yè)成本。而取消環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)，企業(yè)有了自主權(quán)，準入門檻低了，責任要求、質(zhì)量要求卻高了，強化了企業(yè)的責任意識。同時強化了經(jīng)濟處罰、行業(yè)禁限、個人誠信、刑事追究等硬約束，這也有利于提升環(huán)評的質(zhì)量。

三是強化了環(huán)評工作的提質(zhì)增效。新修訂的《環(huán)境影響評價法》給予項目投資者環(huán)評操作主動權(quán)與自主權(quán)，時間與工作可以自己控制掌握。對于項目投資，時間就是效益，以前完成一個項目環(huán)評快則兩三月慢則一年半載，拿到環(huán)評文件還要審批;現(xiàn)在則是手續(xù)簡化，大大節(jié)約了時間。從這個層面講，環(huán)評改革促進了企業(yè)管理更加高效，項目落地快、投產(chǎn)快、見效快，實現(xiàn)了提質(zhì)增效，節(jié)約了企業(yè)成本，可以更好推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護。

四是強化了投資者合法利益的保護。以前，生態(tài)環(huán)境部門到企業(yè)執(zhí)法，首先看項目環(huán)評文件，對照評價結(jié)論查問題，對企業(yè)生態(tài)環(huán)境前端管理更加注重，弱化了中端和末端管理，企業(yè)污染排放常有漏網(wǎng)之魚。在環(huán)境執(zhí)法中，太依賴環(huán)評文件，有時也會出現(xiàn)處罰不客觀、不公正的情況。環(huán)評制度改革后，對于生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法人員來說，會將監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中事后，更切合實際，提高了執(zhí)法管理效能，保護了企業(yè)合法利益;對于企業(yè)來說，也會有的放矢，從保護自身利益的角度出發(fā)，將環(huán)評做到精準、切合實際并認真落實，有利于協(xié)同推進污染防治攻堅。

作者單位：安徽省肥西縣環(huán)境保護局

環(huán)評改革是環(huán)評制度的重塑

但家文 沃原

新修訂的《環(huán)境影響評價法》公布以來，社會上對環(huán)評改革的議論不絕于耳，一些人言之鑿鑿，列舉若干理由認為環(huán)評弱化已成不可逆趨勢。但在筆者看來，這些論調(diào)不僅以偏概全、認識膚淺，而且沒有真正理解環(huán)評改革的精髓所在。

原有環(huán)評工作模式，主要存在以下弊端：

一是環(huán)評審批過度集權(quán)，要求一大批污染輕、影響小的建設(shè)項目，也必須完成一整套煩瑣、冗長、復(fù)雜的環(huán)評審批手續(xù)，一定程度上降低了行政審批效率，影響了經(jīng)濟發(fā)展。

二是生態(tài)環(huán)境部門要么通過事無巨細的“保姆式”審批，將大量本該由企業(yè)承擔的環(huán)境風險轉(zhuǎn)嫁給地方政府;要么因頂不住強大的行政干預(yù)壓力，給違法建設(shè)項目開口子。

三是企業(yè)錯位異化了環(huán)評審批本身的目的，一心追逐審批許可，而把企業(yè)應(yīng)該承擔的污染防治和生態(tài)環(huán)境保護主體責任置之腦后。一些污染防治措施自始至終只停留在環(huán)評報告中，并沒有真正落實，導(dǎo)致嚴重的環(huán)境污染或生態(tài)破壞。

四是少數(shù)不法企業(yè)為獲得環(huán)評批復(fù)，通過各種手段向環(huán)評機構(gòu)、審批人員、評估專家輸送“買路錢”，讓部分違法違規(guī)建設(shè)項目披上合法外衣。當這類項目被依法關(guān)閉、拆遷時，地方政府又不得不出巨資賠償，導(dǎo)致國有資產(chǎn)損失。

環(huán)評領(lǐng)域“放管服”改革正是為有效破除上述弊端、推進簡政放權(quán)而采取的重大舉措，實施以來取得了良好效果，受到社會各界好評。

但我們也應(yīng)清醒看到，基層生態(tài)環(huán)境部門受法律權(quán)限、機構(gòu)編制、業(yè)務(wù)能力、資源手段、保障條件等諸多因素制約，存在接不住、管不好的問題，無法對眾多的建設(shè)項目和違規(guī)的第三方服務(wù)企業(yè)形成有效監(jiān)管，難以完全遏制項目違規(guī)建設(shè)和環(huán)評報告以次充好等問題。部分企業(yè)缺乏必要的自律、他律和風險意識，缺少做好環(huán)評報告的內(nèi)在動力，也不太在意環(huán)評報告的內(nèi)容與質(zhì)量，沒有把環(huán)境影響評價與自己承擔的法律責任掛起鉤來，更多是在走過場。環(huán)評第三方服務(wù)市場缺乏嚴格監(jiān)管，第三方服務(wù)企業(yè)缺少創(chuàng)新性技術(shù)方法和溢價定價能力，同質(zhì)競爭激烈，報告質(zhì)量參差不齊，照抄照搬嚴重，少數(shù)環(huán)評方案甚至沒有操作性可言。

新修訂的《環(huán)境影響評價法》加大了對違法建設(shè)項目的處罰力度，明確第三方服務(wù)企業(yè)也要承擔相應(yīng)責任，并對環(huán)評報告編制人員設(shè)置了從業(yè)禁止條款，建設(shè)項目的事中事后監(jiān)管得到全面加強。2月20日，國務(wù)院常務(wù)會議決定再取消25項行政許可事項，上半年全國要將工程建設(shè)審批時間壓縮一半，取消、簡化和下放行政許可是大勢所趨。

各級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)正視“放管服”改革中存在的問題和短板，審慎評估總結(jié)前一階段的經(jīng)驗教訓(xùn)，有針對性地采取措施予以完善。注重從體系上實現(xiàn)環(huán)評工作的自我重塑，進一步突出“寬進嚴管”，這既是貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，也是打贏污染防治攻堅戰(zhàn)的有力制度性武器，必將對加強污染源頭控制、防范環(huán)境風險和推進高質(zhì)量發(fā)展起到重要作用。

作者單位：生態(tài)環(huán)境部西南督察局

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