引言：隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從國(guó)家財(cái)政主導(dǎo)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛傻胤秸鳛橥顿Y主體，地方政府融資平臺(tái)(也叫“城投公司”)應(yīng)運(yùn)而生，2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后一度成為基礎(chǔ)設(shè)施投融資的主要力量。但在近幾年的發(fā)展中，地方政府融資平臺(tái)逐漸暴露出預(yù)算“軟”約束、增大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。2014年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)43號(hào)文，以下簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”)開始嚴(yán)控地方政府債務(wù)，并明確地方政府新增基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)舉債只能通過(guò)發(fā)行債券或采用政府和社會(huì)資本合作(Public Private Partnership，以下簡(jiǎn)稱“PPP”)模式，使得大量地方政府投融資平臺(tái)被迫面臨轉(zhuǎn)型。

與此同時(shí)，自2014年始，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域開啟了PPP熱潮，截止2018年6月末，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量達(dá)7749個(gè)，總投資額達(dá)到11.5萬(wàn)億，其中落地項(xiàng)目3668個(gè)，投資額達(dá)6萬(wàn)億[1]，落地率47.3%。由于PPP模式和地方政府融資平臺(tái)都主要針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，轉(zhuǎn)型中的地方政府融資平臺(tái)和PPP模式在同一領(lǐng)域中如何協(xié)調(diào)引起各界關(guān)注。

本文通過(guò)梳理對(duì)比兩種模式在融資特點(diǎn)、適用領(lǐng)域、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的差異，為今后地方政府融資平臺(tái)和PPP模式的發(fā)展方向提供參考。

一、地方政府融資平臺(tái)模式

(一)發(fā)展歷史

20世紀(jì)80年代之前，作為城市固定資產(chǎn)的一部分，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)由財(cái)政主導(dǎo)，通過(guò)公共財(cái)政預(yù)算由財(cái)政直接投資。改革開放之后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在財(cái)政撥款之外開始采用國(guó)債、銀行貸款的方式進(jìn)行融資，同時(shí)，地方政府開始作為投資主體，由財(cái)政稅收與行政收費(fèi)兩種來(lái)源并行投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。自20世紀(jì)90年代開始的地方政府投融資體制改革決定性的推動(dòng)了城投公司和地方融資平臺(tái)的誕生[2]。

2008年金融危機(jī)爆發(fā)，我國(guó)為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)提出了4萬(wàn)億計(jì)劃，并大規(guī)模投資于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。其資金來(lái)源除了中央政府直接的1.18萬(wàn)億投資外，主要由地方政府投資、企業(yè)投資、銀行貸款等方式籌集，考慮到政府投融資的限制，大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金通過(guò)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行籌集，城投公司的數(shù)量和投資規(guī)模也因此大幅增加。

地方政府融資平臺(tái)大規(guī)模迅速發(fā)展的同時(shí)，也暴露出發(fā)展不規(guī)范的后果，一些地方政府為追求政績(jī)，通過(guò)平臺(tái)公司大量舉債，進(jìn)一步加重了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。43號(hào)文在強(qiáng)調(diào)嚴(yán)控和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也明確指出“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”，并以PPP和地方政府債券模式來(lái)代替地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行融資，這一舉動(dòng)將地方融資平臺(tái)置于退出或轉(zhuǎn)型的局面。隨后幾年，我國(guó)相關(guān)部門針對(duì)地方政府融資平臺(tái)的改革推出了更具體的政策建議，如表1所示。

表 1 地方融資平臺(tái)相關(guān)政策總結(jié)

一系列政策打破了地方政府債務(wù)兜底的可能性，通過(guò)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的整頓，化解地方政府隱性債務(wù)，同時(shí)也肯定了地方政府融資平臺(tái)的存在及其在基建領(lǐng)域發(fā)揮的作用，強(qiáng)調(diào)地方政府融資平臺(tái)應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

2018年7月23日，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中再次提出要引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)保障地方政府融資平臺(tái)合理融資需求，逐步放松對(duì)融資平臺(tái)企業(yè)的限制，政策趨勢(shì)變化如圖1所示。

圖1 地方融資平臺(tái)相關(guān)政策趨勢(shì)變化

(二)平臺(tái)模式分類

受地方經(jīng)濟(jì)、財(cái)政實(shí)力和地方融資平臺(tái)自身管理實(shí)力等因素的影響，經(jīng)過(guò)幾年的積累，不同地區(qū)的地方融資平臺(tái)在類別和企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況方面存在很大差異，不能一概而論。地方政府融資平臺(tái)可分為綜合性融資平臺(tái)和單一性融資平臺(tái)[3]，進(jìn)一步細(xì)分，可將地方融資平臺(tái)分為以下四類：

1、綜合型融資平臺(tái)：這類平臺(tái)公司多在我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)，如上海城投、武漢城投等，其自身經(jīng)驗(yàn)豐富、管理實(shí)力強(qiáng)、企業(yè)運(yùn)營(yíng)良好、融資成本相對(duì)更低，且較早與政府脫鉤轉(zhuǎn)型，是當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要力量。

2、專業(yè)型融資平臺(tái)：這類平臺(tái)公司是某一類或特定幾類基建設(shè)施中的建設(shè)運(yùn)營(yíng)的主體，如重慶水務(wù)等。

3、園區(qū)型融資平臺(tái)：主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)及自貿(mào)區(qū)等特定發(fā)展區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，招商引資以及政府授權(quán)的公共服務(wù)職能。

4、空殼型融資平臺(tái)：這類平臺(tái)多依靠地方政府而替代政府舉債融資，但自身規(guī)模小、能力弱，容易造成政府債務(wù)的增加。

盡管大量空殼性融資平臺(tái)的存在使得政府面臨更大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但不能因此否定前三類規(guī)范運(yùn)行的融資平臺(tái)的重要作用，地方融資平臺(tái)的改革應(yīng)針對(duì)不同類別的企業(yè)制定不同的改革方式。

(三)債務(wù)規(guī)模

對(duì)于融資平臺(tái)的信貸總量，非標(biāo)業(yè)務(wù)難于統(tǒng)計(jì)，這里選取城投債進(jìn)行分析。城投債發(fā)行始于2007年，隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的增長(zhǎng)，其發(fā)行數(shù)量和發(fā)行規(guī)模呈現(xiàn)逐年遞增的態(tài)勢(shì)，直至近兩年由于各項(xiàng)政策對(duì)政府債務(wù)的控制和地方融資平臺(tái)的規(guī)范化和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型而呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)(如圖 2)。

圖 2 城投債發(fā)行數(shù)量和規(guī)模

對(duì)比近5年內(nèi)發(fā)行的城投債的發(fā)債期限(如表 2)，在已發(fā)行城投債中1年以內(nèi)、4~5年和6~7年的城投債發(fā)行量較大，城投債發(fā)行量從2014年開始大幅增加，相應(yīng)的從2016年以后隨著較長(zhǎng)期限債券的到期，城投企業(yè)償債壓力加大。

表 2 近5年不同發(fā)行期限債券發(fā)行規(guī)模占總發(fā)行規(guī)模的比例

截至2018年6月，城投債的總償還量和總發(fā)行量已經(jīng)基本持平(如圖 3)，此外每年的凈融資額也在近兩年呈現(xiàn)出大幅下降的趨勢(shì)，2018年8月初的凈融資額已跌至負(fù)值(如圖4)，意味著發(fā)債企業(yè)再融資難度增加，地方平臺(tái)將面臨融資和償債的多重壓力，企業(yè)資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)增加。

圖3 近5年城投債發(fā)行總量和總償還量對(duì)比

圖4 城投債凈融資額

因此，為保證基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的持續(xù)性、避免在建工程爛尾，必須要保證融資平臺(tái)公司的資金需求，這不僅是為了確保當(dāng)前地方融資平臺(tái)資金鏈延續(xù)，同時(shí)在下文的分析中通過(guò)數(shù)據(jù)對(duì)比也會(huì)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于當(dāng)前中國(guó)巨大的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的投融資市場(chǎng)，地方融資平臺(tái)仍然是一個(gè)重要的補(bǔ)充。

二、PPP模式

(一)發(fā)展現(xiàn)狀

PPP模式為創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資、控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了新思路，但PPP模式并非適合我國(guó)所有地區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域。PPP模式涉及參與方較多，項(xiàng)目審批流程較長(zhǎng);融資方面，在去除政府信用背書的條件下，項(xiàng)目融資對(duì)于央企、國(guó)企等大型社會(huì)資本方而言，會(huì)有較強(qiáng)的信用優(yōu)勢(shì)，但對(duì)于民企而言，融資難度較大，即便是實(shí)現(xiàn)融資，融資成本較高，融資談判周期也較長(zhǎng)。2017年國(guó)家財(cái)政部、發(fā)展改革委出臺(tái)了一系列規(guī)范PPP發(fā)展的政策，其中資本金“穿透底層”的要求，使得市場(chǎng)上PPP融資一度遭到冷遇。這一方面與資本金不到位債權(quán)融資無(wú)法繼續(xù)有關(guān)，另一方面也與中國(guó)金融體系傳統(tǒng)的授信模式有關(guān)，長(zhǎng)期依賴政府信用或是央企、國(guó)企信用背書，對(duì)于項(xiàng)目融資缺乏經(jīng)驗(yàn)積累。同時(shí)，當(dāng)前一輪PPP熱潮中，市場(chǎng)中多數(shù)金融機(jī)構(gòu)對(duì)于PPP還缺乏系統(tǒng)性的認(rèn)識(shí)，對(duì)于PPP的本質(zhì)以及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)把握不準(zhǔn)。

在推進(jìn)PPP投融資領(lǐng)域，近年來(lái)財(cái)政部、發(fā)展改革委等部委相繼出臺(tái)了一些政擴(kuò)大PPP投融資渠道。2016年12月21日，發(fā)改委與證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2016〕2698號(hào))，推動(dòng)出了PPP的資產(chǎn)證券化，在市場(chǎng)產(chǎn)生一定的熱度。2017年4月，第一批PPP資產(chǎn)證券化上報(bào)了21個(gè)項(xiàng)目，最終有4個(gè)項(xiàng)目報(bào)批，基礎(chǔ)資產(chǎn)涉及污水收費(fèi)權(quán)、公路收費(fèi)權(quán)等。隨后，2017年6月，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行和中國(guó)證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》(財(cái)金〔2017〕55號(hào))，拓寬了PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化發(fā)起人及基礎(chǔ)資產(chǎn)范圍，項(xiàng)目公司的收益權(quán)和債權(quán)，項(xiàng)目公司股東的股權(quán)，其他相關(guān)主體對(duì)PPP項(xiàng)目公司的債權(quán)和收益權(quán)等三類資產(chǎn)均可作為資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)，并對(duì)PPP資產(chǎn)證券化的規(guī)范性和操作性進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)定。

2017年5月，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》的通知(發(fā)改辦財(cái)金〔2017〕730號(hào))，推出了PPP專項(xiàng)債，由PPP項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方發(fā)行，現(xiàn)階段支持重點(diǎn)為：能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目。

從市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，PPPABS方面截至目前總共發(fā)行16單，總金額110億元左右，對(duì)于整個(gè)PPP投資市場(chǎng)而言占比甚微。但即便是資產(chǎn)證券化本身，作為一種融資工具在經(jīng)歷了2008年金融危機(jī)之后在我國(guó)仍處于起步階段，截止2017年年末，整個(gè)資產(chǎn)證券化市場(chǎng)共發(fā)行產(chǎn)品629單，發(fā)行規(guī)模共計(jì)14082億元，相比于銀行信貸和債券規(guī)模，資產(chǎn)證券化市場(chǎng)占比較小，而PPP資產(chǎn)證券化在經(jīng)歷了一段時(shí)間熱度之后伴隨著PPP監(jiān)管的高壓后又有一定的觀望態(tài)勢(shì)。PPP專項(xiàng)債方面，推出至今于2018年7月18日由廣州珠江實(shí)業(yè)首發(fā)，金額10.2億元，發(fā)行成功的案例較少。結(jié)合整個(gè)資本市場(chǎng)來(lái)看，不論是PPP專項(xiàng)債還是PPP資產(chǎn)證券化，發(fā)展之路還漫長(zhǎng)。

(二)PPP規(guī)模

雖然從2014年開始，43號(hào)文的影響使得地方融資平臺(tái)開始面臨轉(zhuǎn)型，但是PPP從政策治理到項(xiàng)目規(guī)范都處在不斷探索中，就中國(guó)巨大的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域而言，單靠PPP或者地方政府債券不能完全滿足我國(guó)現(xiàn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在總量上的需求。

從近四年P(guān)PP的落地情況來(lái)看(圖5)，入庫(kù)PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目再不斷增加,但并不意味著項(xiàng)目已經(jīng)成功實(shí)現(xiàn)融資，絕大多數(shù)項(xiàng)目還處于前期，真正實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地、融資成功的占比并不高。從市場(chǎng)各參與方角度看，PPP模式得到市場(chǎng)各方參與者的認(rèn)可不是一蹴而就的事情，是需要政策治理、項(xiàng)目規(guī)范、金融體制等各方面因素的全套配合。在此情況下，地方政府融資平臺(tái)和PPP模式能夠形成互補(bǔ)，發(fā)揮兩種模式各個(gè)的優(yōu)勢(shì)、彌補(bǔ)其短板。

圖5 近四年P(guān)PP入庫(kù)項(xiàng)目總投資以及進(jìn)入執(zhí)行階段投資額對(duì)比

對(duì)比近10年我國(guó)每年的基礎(chǔ)設(shè)施投資數(shù)據(jù)可以看出(如圖 6)，盡管2014年后PPP項(xiàng)目的成交規(guī)模和地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行量有所增長(zhǎng)，且在7月23日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出加快今年1.35萬(wàn)億地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用進(jìn)度，但僅依靠PPP模式和發(fā)行政府專項(xiàng)債在短期內(nèi)并不能完全滿足我國(guó)現(xiàn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在總量上的需求。

圖6 基礎(chǔ)設(shè)施投資與PPP和政府專項(xiàng)債規(guī)模對(duì)比

三、兩種模式對(duì)比分析

(一)模式對(duì)比

地方政府融資平臺(tái)多是由政府設(shè)立，在進(jìn)行項(xiàng)目融資時(shí)多以地方政府信用背書，以土地資產(chǎn)價(jià)值作為抵押，平臺(tái)本身承擔(dān)融資職能為地方政府和項(xiàng)目進(jìn)行融資[4]。城投公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)由相關(guān)公共部門管理或再確定其他項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)單位。自2014年地方融資平臺(tái)開始陸續(xù)與地方政府脫鉤轉(zhuǎn)型后，融資模式也發(fā)生了變化。多數(shù)城投平臺(tái)在以間接融資為主要融資方式的同時(shí)也意識(shí)到直接融資的低成本和高效率的特點(diǎn)，逐漸加大直接融資的比例，采用城投債、專項(xiàng)債券和綠色金融債等方式拓寬融資渠道。

相比之下，在各地掀起PPP熱潮中，為防止各地盲目違規(guī)推進(jìn)PPP項(xiàng)目，近兩年來(lái)相關(guān)部門發(fā)布一系列政策規(guī)范PPP項(xiàng)目各個(gè)主要參與主體，PPP融資面臨較大壓力。在2018年4月出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》要求資本金不可期限錯(cuò)配、融資結(jié)構(gòu)嵌套不可超過(guò)兩層，通過(guò)銀行理財(cái)?shù)榷唐诋a(chǎn)品或多層嵌套進(jìn)行資本金融資不再可行。

國(guó)資委192號(hào)文明確規(guī)定國(guó)企央企不得認(rèn)購(gòu)劣后級(jí)LP，名股實(shí)債模式被禁止;財(cái)金23號(hào)文提出穿透原則，并要求金融機(jī)構(gòu)一起承擔(dān)責(zé)任，金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行投資時(shí)更加慎重。

PPP融資遇冷的背景下，資本金方面可通過(guò)養(yǎng)老基金、PPP產(chǎn)業(yè)基金等期限較長(zhǎng)的產(chǎn)品以匹配項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期限[5];債務(wù)融資方面，傳統(tǒng)債權(quán)融資之外，ABS、ABN或發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)峁┝诵碌娜谫Y方式。PPP模式的重要意義之一是激發(fā)民間資本參與社會(huì)公共服務(wù)的積極性，我國(guó)目前民營(yíng)資本在PPP中的參與度并不高，吸引民營(yíng)企業(yè)參與、進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“民進(jìn)國(guó)退”是PPP項(xiàng)目融資的必然要求。

(二)主要風(fēng)險(xiǎn)對(duì)比

采用融資平臺(tái)融資建設(shè)項(xiàng)目面臨最大的風(fēng)險(xiǎn)之一是政策風(fēng)險(xiǎn)，政策變動(dòng)將直接影響到項(xiàng)目的合法合規(guī)性、融資方式和渠道等最基本的要素[6]。對(duì)于地方投融資平臺(tái)，由于其企業(yè)性質(zhì)的特殊性、融資行為的預(yù)算軟約束以及投資只能和財(cái)政政策同步等特點(diǎn)，面臨的最大的不確定性來(lái)自政策變動(dòng)。

對(duì)PPP項(xiàng)目而言，我國(guó)PPP模式仍處在摸索階段，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)不同階段發(fā)布的相關(guān)政策會(huì)對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)造成一定影響。由于PPP項(xiàng)目相比傳統(tǒng)的基建建設(shè)項(xiàng)目參與方構(gòu)成更復(fù)雜，雙方的信息不對(duì)稱或風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理可能造成更大的管理成本支出[7]，容易存在地方政府和社會(huì)資本方由于目標(biāo)不一致而造成的委托代理問(wèn)題。

(三)適用領(lǐng)域?qū)Ρ?/strong>

政府融資平臺(tái)和PPP模式最初都是為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)而誕生。自2014年我國(guó)開始鼓勵(lì)采取PPP模式之初，就對(duì)PPP模式的適用領(lǐng)域做出了明確的規(guī)定?！秶?guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)文)中明確了PPP模式應(yīng)主要應(yīng)用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，具體見表3。此外，PPP模式要求社會(huì)資本方需在項(xiàng)目建成后規(guī)定的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，因此適用于PPP的項(xiàng)目必須有運(yùn)營(yíng)階段，在對(duì)地方政府越來(lái)越嚴(yán)格的債務(wù)監(jiān)管下，地方政府不能為PPP項(xiàng)目承擔(dān)融資和擔(dān)保職能，對(duì)社會(huì)資本方“投-建-營(yíng)”一體化的要求越來(lái)越高。

表3 PPP適用領(lǐng)域總結(jié)

過(guò)去的平臺(tái)公司由于長(zhǎng)期為政府承擔(dān)公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)而承擔(dān)了大量政府債務(wù)，形成了對(duì)政府的強(qiáng)依賴性，要將其完全市場(chǎng)化，政府應(yīng)該首先轉(zhuǎn)換職能，承擔(dān)起純?nèi)谫Y平臺(tái)和純公益性項(xiàng)目建設(shè)平臺(tái)的職責(zé)。隨著地方平臺(tái)與政府脫鉤并逐漸成為市場(chǎng)化的國(guó)企，地方融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域逐漸跳出基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的限制，其投資領(lǐng)域進(jìn)一步被拓寬，業(yè)務(wù)選擇上由簡(jiǎn)單的政府項(xiàng)目代建逐步轉(zhuǎn)向具有現(xiàn)金流創(chuàng)造能力的公共事業(yè)，而后進(jìn)一步涉及完全私人的投資領(lǐng)域，如地產(chǎn)、金融、文化傳媒等，如表4所示。

表 4 平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型方向和領(lǐng)域

兩種建設(shè)模式都可用于傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域且一定程度上具有替代性，需要根據(jù)政策要求、項(xiàng)目類型、項(xiàng)目所在地財(cái)政能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等進(jìn)行選擇。PPP模式下能夠充分發(fā)揮社會(huì)資本方的管理優(yōu)勢(shì)、緩解地方政府的財(cái)政和債務(wù)壓力，在我國(guó)西北、西南等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)有更廣泛的應(yīng)用。但這并不意味著PPP模式絕對(duì)優(yōu)于傳統(tǒng)的地方政府平臺(tái)建設(shè)模式，簽訂PPP合同時(shí)考慮不到位或社會(huì)資本方的運(yùn)營(yíng)能力弱等因素都可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗[8]。地方政府在其間扮演著重要角色，采用地方融資平臺(tái)建設(shè)時(shí)政府是項(xiàng)目的主導(dǎo)方，在PPP項(xiàng)目中是發(fā)揮著支持和監(jiān)管的作用，地方政府的財(cái)政實(shí)力、管理能力和政策的連貫性也是決定項(xiàng)目成功與否關(guān)鍵因素。

截至2018年6月，我國(guó)實(shí)施PPP累計(jì)項(xiàng)目金額前三的地區(qū)分別是云南省、河南省和新疆自治區(qū)。反之，在北京、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、地方城投平臺(tái)實(shí)力強(qiáng)并早已完成轉(zhuǎn)型的地區(qū)，PPP項(xiàng)目的實(shí)施總量相對(duì)較少。PPP模式要求項(xiàng)目具有至少10年的運(yùn)營(yíng)期，更適合長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，而政府投融資平臺(tái)沒(méi)有運(yùn)營(yíng)期的要求，在沒(méi)有運(yùn)營(yíng)階段的項(xiàng)目中能夠代替PPP模式等。兩種模式的適用領(lǐng)域具體如圖6所示。

圖 6 兩種模式適用領(lǐng)域?qū)Ρ?/span>

四、結(jié)論與展望

從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力來(lái)看，基建投資將持續(xù)是投資增長(zhǎng)的重要發(fā)力點(diǎn)。在基建投資進(jìn)一步增加的局面下，PPP模式和政府地方平臺(tái)模式并非相互競(jìng)爭(zhēng)、非此即彼的關(guān)系。

1、從實(shí)施主體來(lái)看，地方融資平臺(tái)和PPP模式并不完全是對(duì)立的。PPP項(xiàng)目需要政府方和社會(huì)資本方的共同參與，地方融資平臺(tái)可在其中扮演更靈活的角色。已經(jīng)與地方政府脫鉤、實(shí)力強(qiáng)的城投公司也有可能作為社會(huì)資本方或其中之一參與到PPP項(xiàng)目中來(lái)，這些城投公司長(zhǎng)期從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、與當(dāng)?shù)卣徒鹑跈C(jī)構(gòu)關(guān)系良好，作為社會(huì)資本方與各方利益相關(guān)者溝通更流暢，能夠充分發(fā)揮其在基建領(lǐng)域多年積累的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)。特定類別的地方融資平臺(tái)(如園區(qū)性地方融資平臺(tái))還可以通過(guò)政府授權(quán)作為政府方的代表參與PPP項(xiàng)目。

2、從模式選擇來(lái)看，地方政府通過(guò)地方融資平臺(tái)融資建設(shè)的項(xiàng)目必須清楚界定政府和平臺(tái)公司的關(guān)系，避免政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而PPP模式起步時(shí)日尚短，地方政府如決定采用PPP模式，則需要制定合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)[9]，保證項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)階段能夠充分發(fā)揮社會(huì)資本方的管理優(yōu)勢(shì)。

3、從發(fā)展方向來(lái)看，轉(zhuǎn)型后地方融資平臺(tái)未來(lái)可以參與完全私人的投資領(lǐng)域。通過(guò)涉及金融領(lǐng)域從而參與到基建投資產(chǎn)業(yè)鏈的上游，或投資房地產(chǎn)業(yè)、物流業(yè)等市場(chǎng)化程度高、收益率高的產(chǎn)業(yè)中。隨著城市化推進(jìn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，城市的硬性基礎(chǔ)設(shè)施需求最終會(huì)趨于飽和，PPP應(yīng)從基礎(chǔ)設(shè)施逐漸轉(zhuǎn)向公共服務(wù)領(lǐng)域，目前入庫(kù)的項(xiàng)目大多仍集中于市政開發(fā)、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)，公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目仍處在摸索階段，未來(lái)仍有很大的發(fā)展空間。

綜上，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給中，可綜合運(yùn)用兩種模式，發(fā)揮各自長(zhǎng)項(xiàng)。社會(huì)資本則可以靈活運(yùn)用投資模式，與地方政府融資平臺(tái)合作共贏。此外，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于PPP的參與度可進(jìn)一步加深，適度參與PPP項(xiàng)目前期策劃，為融資決策提供更多的信息。

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