1  2020年行業(yè)發(fā)展評述

1.1 主要政策

（1）行業(yè)規(guī)范管理型政策方面

3月3日和6月9日，生態(tài)環(huán)境部先后印發(fā)了《關于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展生態(tài)環(huán)保工作的指導意見》和《關于在疫情防控常態(tài)化前提下積極服務落實“六保”任務，堅決打贏打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，兩個文件在2020年新冠肺炎疫情給我國發(fā)展帶來廣泛深遠影響的情況下，為污染防治攻堅戰(zhàn)圓滿收官起到重要保障作用。

8月27日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳和財政部辦公廳共同印發(fā)了《關于加強土壤污染防治項目管理的通知》，明確了土壤污染防治工程項目的分類、管理分工、管理程序和管理要求，對于引導各級地方政府規(guī)范土壤污染防治工程管理的程序和內(nèi)容，加快推進土壤污染防治工程具有重要意義。

7月至9月，全國人大組織開展了土壤污染防治法執(zhí)法檢查，深入推進了土壤污染防治工作，對打好污染防治攻堅戰(zhàn)尤其是凈土保衛(wèi)戰(zhàn)起到了具體指導作用，更是對做好生態(tài)環(huán)境保護工作的有效監(jiān)督和大力支持。

12月29日，生態(tài)環(huán)境部和國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南 環(huán)境要素 第1部分：土壤和地下水》（GB/T 39792.1-2020)，此文件為規(guī)范我國土壤和地下水的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作起到指導作用。

此外，在《土壤污染防治法》引導下，生態(tài)環(huán)境部正在主導編制《建設用地土壤污染風險管控和修復從業(yè)單位和個人執(zhí)業(yè)情況信用記錄管理辦法》《建設用地土壤污染責任人認定辦法（試行）》和《農(nóng)用地土壤污染責任人認定辦法（試行）》，以期進一步增強從業(yè)單位和個人誠信自律意識和信用水平，并規(guī)范建設用地和農(nóng)用地土壤污染責任人的認定。

（2）行業(yè)驅動型政策方面

2月28日，六部委聯(lián)合頒布了《土壤污染防治基金管理辦法》，鼓勵土壤污染防治任務重、具備條件的省設立基金，積極探索基金管理有效模式和回報機制。

11月30日，生態(tài)環(huán)境部頒布了《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021年版）》，明確了土壤修復項目將不再要求做環(huán)境影響評價。此舉是落實“放管服”要求的一項具體措施，有助于土壤修復項目的快速推進。

（3）行業(yè)技術提升型政策方面

9月11日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《土壤污染隱患排查技術指南（征求意見稿）》（2021年1月7日已正式發(fā)布，名字變更為《重點監(jiān)管單位土壤污染隱患排查技術指南（試行）》），為指導和規(guī)范土壤污染重點監(jiān)管單位建立土壤污染隱患排查制度提供技術支持。

11月25日，生態(tài)環(huán)境部頒布了《國家危險廢物名錄（2021年版）》（以下簡稱《名錄》），《名錄》是危險廢物環(huán)境管理的技術基礎和關鍵依據(jù)，是落實新修訂的固體廢物污染環(huán)境防治法的配套規(guī)章，對加強危險廢物污染防治、保障人民群眾身體健康具有重要意義。

12月1日，生態(tài)環(huán)境部頒布了《地下水環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范》（HJ 164-2020），此標準規(guī)定了地下水環(huán)境監(jiān)測點布設、環(huán)境監(jiān)測井建設與管理、樣品采集與保存、監(jiān)測項目和分析方法、監(jiān)測數(shù)據(jù)處理、質(zhì)量保證和質(zhì)量控制以及資料整理等方面的要求，為我國地下水環(huán)境監(jiān)測提供了技術支持。

由輕工業(yè)環(huán)境保護研究所和清華大學分別牽頭編制的《污染地塊修復工程環(huán)境監(jiān)理技術指南》（T/CAEPI 22-2019）《污染地塊綠色可持續(xù)修復通則》（T/CAEPI 26-2020）于1月1和6月1日正式實施。兩項標準的實施為指導污染地塊修復工程環(huán)境監(jiān)理，防控污染地塊環(huán)境風險，促進污染地塊的綠色可持續(xù)修復發(fā)揮重要作用。

1.2 行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

2020年在全球疫情影響大環(huán)境下，土壤修復行業(yè)在年初也受到波及。但根據(jù)《土壤污染防治行動計劃》，2020年是“土十條”的收官之年，在“污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上”雙“90%”目標、全國土壤污染詳查、長江經(jīng)濟帶打擊固體廢物環(huán)境違法行為專項行動和全國危險廢物專項整治三年行動等考核指標帶動下，下半年土壤修復市場恢復較快。

全國重點行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查工作穩(wěn)步推進。其中，基礎信息采集、現(xiàn)場采樣工作和省級成果集成工作在2020年全部完成，省級成果集成工作已完成上報，全國31個省市區(qū)完成超過10萬個工業(yè)地塊的樣品采集和檢測分析，最終的重點行業(yè)企業(yè)用地土壤狀況調(diào)查國家成果集成工作也正在緊鑼密鼓推進中。截至年底，“土十條”要求實施的200個土壤污染治理與修復技術試點項目基本完成，帶動了眾多從業(yè)單位參與，提供了多種管理模式和實用技術在全國農(nóng)用地、建設用地土壤污染防治領域的實踐，提升了各地土壤環(huán)境管理能力。隨后將進入成果總結階段，以期進一步提升修復工程管理的技術性與規(guī)范性。

土壤修復市場規(guī)模持續(xù)增長。土壤修復行業(yè)主要資金來源為中央土壤污染防治專項資金，十三五期間累計投入約281億元，2020年中央財政安排土壤污染防治專項資金40億元。此外，中央財政還支持土壤修復行業(yè)技術創(chuàng)新的重點科研項目-國家重點研發(fā)計劃“場地土壤污染成因與治理技術”，2020年國撥經(jīng)費總概算約7.0億元。中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會土壤與地下水修復專業(yè)委員會通過中國采購與招標網(wǎng)、中國采招網(wǎng)等公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，根據(jù)不同土壤修復業(yè)務類型，2020年土壤修復行業(yè)在資金構成方面較往年基本一致，咨詢類與工程類業(yè)務資金總額比例約為2:8，其中工業(yè)類污染場地修復工程仍占工程類業(yè)務的主要部分，并且行業(yè)規(guī)模在持續(xù)擴大，2020年工業(yè)污染場地資金額約90.5億元，比2019年增長約30%。近年來工業(yè)污染場地修復資金和項目情況詳見圖1。

圖1 工業(yè)污染場地資金和項目情況

行業(yè)重大科研項目有序推進。科技部從2018年開始部署了國家重點研發(fā)計劃“場地土壤污染成因與治理技術”，2020年該計劃國撥經(jīng)費總概算約7.0億元，共資助科研項目26項。行業(yè)內(nèi)企業(yè)積極參與項目申報，其中北京建工環(huán)境修復股份有限公司、江蘇蓋亞環(huán)境科技股份有限公司作為項目牽頭單位分別承擔“基于“大智物云”的焦化污染場地生物修復一體化智能裝備研究”和“污染場地土層剖面鉆進探測一體化技術與裝備”項目。

從業(yè)企業(yè)數(shù)量不斷增加。根據(jù)“企查查”APP，搜索關鍵詞“土壤修復”和“環(huán)境修復”后，得到初步名單，在此基礎上刪除公司名稱與污染場地修復行業(yè)不相關的“海洋科技”、 “種子公司”、“機械制造”等得到最終修復企業(yè)名單。據(jù)不完全統(tǒng)計，2020年共有約1萬余家企業(yè)進入修復行業(yè)（或者有進入修復行業(yè)的行動），較過去十年從業(yè)企業(yè)總數(shù)量增長約77%。近年來，央企和省級環(huán)保集團為代表的國資企業(yè)加快進入修復行業(yè)，地方城建、城投也加緊土壤修復產(chǎn)業(yè)布局。同時，2020年，國內(nèi)最早從事修復業(yè)務的企業(yè)北京建工修復股份有限公司IPO申請獲得深交所審核通過，威立雅環(huán)境集團收購江蘇大地益源環(huán)境修復股份有限公司、中國節(jié)能環(huán)保集團有限公司收購深圳市鐵漢生態(tài)環(huán)境股份有限公司等并購案，使得修復行業(yè)關注度進一步提升，吸引越來越多企業(yè)進入修復行業(yè)。近幾年土壤修復從業(yè)單位數(shù)量變化情況詳見圖2。

圖2 修復行業(yè)從業(yè)單位數(shù)量

1.3 行業(yè)存在問題

從2007年開始至今，環(huán)境修復行業(yè)得到了快速地發(fā)展，但也暴露了一些問題。

污染責任有待進一步落實。修復行業(yè)作為環(huán)境領域最新的細分領域，底子弱，起步晚，相關政策法規(guī)標準待完善，由此造成一些行業(yè)亂象，如不合理低價、超短工期、承包商無限責任等。究其根源，是污染者（或污染責任承擔者）責任落實不夠，不能脫離這個根源空談從業(yè)單位的自律。終身責任首先是污染者的責任，業(yè)內(nèi)咨詢企業(yè)、修復企業(yè)、藥劑材料供應商與業(yè)主是合同關系，在依法依規(guī)的情況下承擔的是合同責任。

行業(yè)管理體系建設有待進一步完善。場地修復項目使用基于人體健康風險水平的修復目標值，采用異位修復技術的項目面臨修復達標后土壤離場消納的問題。采用原位修復項目在修復效果評估后，移出了管控清單，但同樣面臨著未來開發(fā)、土壤外運離場的問題。對于修復達標后土壤監(jiān)管問題有必要制定基于地下水風險和生態(tài)風險的土壤污染風險管控標準，并進一步明確修復達標后土壤的監(jiān)管要求和監(jiān)管方式。一方面有利于打通修復的“腸梗阻”，為修復后土壤找到一個出路；另一方面也可為環(huán)境管理部門日益增多的監(jiān)管工作解套，否則監(jiān)管清單將只增不減。

商業(yè)模式有待進一步拓展。目前土壤修復項目仍以傳統(tǒng)施工項目的工程總承包（EPC）模式為主。今年3月國務院辦公廳印發(fā)的《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》中提出的“環(huán)境修復+開發(fā)建設”模式，9月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》中提到的“EOD模式”，11月廣州市發(fā)布的《廣州市加強出讓儲備用地土壤污染防治工作方案》提到的“凈土開發(fā)”模式，新型修復模式在相繼涌現(xiàn)。這些政策對修復行業(yè)的推動有待進一步觀察，如廣州的“凈土開發(fā)”模式，是否會刺激不合理工期項目進一步涌現(xiàn)，帶來更多的環(huán)境風險。

技術創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化水平有待進一步提升。在國家科研領域持續(xù)的資金支持下，修復行業(yè)技術自主創(chuàng)新能力不斷提升，前期引進的各項修復技術也走上了引進-消化吸收-再創(chuàng)新的良性循環(huán)。隨著未來一段時間風險管控類項目逐步增多，各種阻隔類技術和強化自然衰減技術的研究需要加強。但從環(huán)境倫理角度出發(fā)，需要警惕用管控代替修復的趨勢，一是不能通過管控而規(guī)避污染責任人的修復責任，二是不能無視污染源，什么項目都阻隔了事。

2  2021年發(fā)展展望

2021年上半年，受新冠疫情影響，修復工程的發(fā)展依然較為緩慢，污染場地修復主要受土地開發(fā)利用的驅動為主，部分受專項資金使用時間管理的約束和驅動。地方政府投入到土壤污染修復的決策會變得更加謹慎，非迫切或亟需的修復的項目會延緩上馬或暫時終止；另一方面，地方財政的緊張會刺激污染地塊的修復與上市轉讓。下面就幾個方面的趨勢簡要說明：

（1）土壤污染調(diào)查產(chǎn)業(yè)繼續(xù)發(fā)展和擴大規(guī)模。受全國土壤污染狀況調(diào)查工作打好的基礎和認識的影響，針對在產(chǎn)企業(yè)和關閉企業(yè)的調(diào)查工作會繼續(xù)延續(xù)，土壤污染調(diào)查工作會在全國鋪開，逐步規(guī)范并且擴大規(guī)模，同時也將帶動風險管控與修復工程業(yè)務的增長。

（2）土壤修復與風險管控相結合的概念進一步被接受。受全球疫情和各級政府財政資金壓力的影響，局部地區(qū)上規(guī)模土壤修復的活動會受到較強遏制。修復與管控相結合的思路逐步被接受并規(guī)范化，各級政府在加強土壤污染修復監(jiān)管的同時，對于合理和有效的管控手段會逐步鼓勵和加強。

（3）土地污染風險管控與區(qū)域景觀設計結合增強。棕地景觀設計與污染修復及風險管控的結合帶來的綜合收益和降低成本會被逐步認識，結合景觀設計來精細刻畫污染空間分布和減少修復擾動以及降低修復資金的需求會更加明顯。

（4）應用修復新技術的政策支撐還比較薄弱。由于國家依然缺少鼓勵新技術和促進綠色修復的政策措施，目前僅一些顯性二次污染控制措施在逐步加強，土壤修復導致的隱性二次環(huán)境影響和能耗物耗等可持續(xù)評估因子仍未得到重視。在“碳達標，碳中和”目標的引領下，基于清潔能源的綠色可持續(xù)修復技術的關注度進一步增加。

（5）行業(yè)管理力度持續(xù)加強。對于土壤污染風險管控和修復從業(yè)單位和個人，生態(tài)環(huán)境部正著手編制相關信用和信息管理辦法，預計2021年正式頒布，該管理辦法是落實土壤法第八十條要求的重要舉措，將對規(guī)范行業(yè)發(fā)展，抑制非理性競爭起到積極作用。

致 謝：感謝生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃研究院張紅振研究員、生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學研究所龍濤研究員、中國環(huán)境科學研究院谷慶寶研究員提供的支持。

來源 | 土壤與地下水修復專業(yè)委員會  技術部

作者 | 李書鵬，邢軼蘭，張璇，胡鐘莘莘，劉陽生

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