近年來(lái)，濟(jì)南市政府積極投入資金，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，提高耕地質(zhì)量、破解用地難題、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而，濟(jì)南市土地綜合整治工作雖取得一些成績(jī)，但各地區(qū)均不同程度地存在資金短缺、群眾利益難以平衡等問(wèn)題。為此，濟(jì)南市推進(jìn)探索運(yùn)用PPP模式“整鎮(zhèn)推進(jìn)”開(kāi)展土地綜合整治。

增減掛鉤土地綜合整治項(xiàng)目面臨的困境

資金籌措難。開(kāi)展增減掛鉤工作資金量大，籌措困難，大部分項(xiàng)目資金來(lái)源只有市、縣、鄉(xiāng)級(jí)政府投資和村民墊資等，途徑單一，缺口很大。在經(jīng)濟(jì)下行、指標(biāo)需求縮小、融資難度較大的形勢(shì)下，很多能帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展的項(xiàng)目面臨撤銷(xiāo)的窘境。國(guó)家今年明確規(guī)定“省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣可以將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用”，這雖然釋放了政策紅利，促進(jìn)了貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)，但部分地區(qū)仍面臨“發(fā)達(dá)地區(qū)有錢(qián)沒(méi)指標(biāo)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)有指標(biāo)沒(méi)錢(qián)”的兩難局面，多數(shù)平臺(tái)和地區(qū)政府也在觀望。

農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題。增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)是周轉(zhuǎn)指標(biāo)減去農(nóng)民安置指標(biāo)后的剩余指標(biāo)，在項(xiàng)目區(qū)面積確定的情況下，安置房建設(shè)占用指標(biāo)越少，掛鉤節(jié)余指標(biāo)就越多。部分地區(qū)出現(xiàn)對(duì)周轉(zhuǎn)指標(biāo)期望值過(guò)大的現(xiàn)象，少數(shù)地區(qū)更盲目建設(shè)高層建筑要求農(nóng)民集中居住，未充分考慮安置后農(nóng)民的就業(yè)、社保、農(nóng)機(jī)具存放、集體活動(dòng)、宅基地申請(qǐng)等，造成農(nóng)民利益受損，也誘發(fā)了農(nóng)民質(zhì)疑政策，影響了增減掛鉤政策的良好初衷。

濟(jì)南市黃河鎮(zhèn)PPP模式“整鎮(zhèn)推進(jìn)”土地整治試點(diǎn)項(xiàng)目的特點(diǎn)

基于上述問(wèn)題，為改善群眾居住環(huán)境、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用、培育良好的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集群，濟(jì)南市國(guó)土資源局積極探索運(yùn)用PPP模式開(kāi)展土地綜合整治，并將濟(jì)南市章丘區(qū)黃河鎮(zhèn)作為全國(guó)第一個(gè)“整鎮(zhèn)推進(jìn)”的土地整治試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行探索建設(shè)。項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制如下：

職責(zé)分工。前期籌劃階段，濟(jì)南市國(guó)土資源局、章丘區(qū)政府、黃河鎮(zhèn)政府、中建集團(tuán)、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行等分別根據(jù)需要簽訂《戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，明確了工作職責(zé)。政府部門(mén)職責(zé)：負(fù)責(zé)完成新型社區(qū)安置土地的供應(yīng)、安置區(qū)立項(xiàng)、規(guī)劃、實(shí)施等手續(xù)的報(bào)批工作，負(fù)責(zé)做好群眾動(dòng)員、入戶調(diào)查、拆遷補(bǔ)償、拆舊區(qū)的土地復(fù)墾整治;中建集團(tuán)職責(zé)：負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資及項(xiàng)目安置區(qū)等的建設(shè)工作，負(fù)責(zé)土地復(fù)墾后現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、環(huán)境整治、公共交通運(yùn)營(yíng)、旅游及開(kāi)發(fā)及運(yùn)營(yíng)、社區(qū)商業(yè)及服務(wù)等項(xiàng)目的導(dǎo)入及運(yùn)營(yíng)工作;中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行職責(zé)：將本項(xiàng)目相關(guān)單位作為核心客戶，負(fù)責(zé)參與項(xiàng)目的融資事宜，配合多渠道籌措項(xiàng)目運(yùn)作資金，并對(duì)本項(xiàng)目提供必要的資金意向信用額度。

運(yùn)作管理。中建集團(tuán)與章丘區(qū)政府雙方共同注冊(cè)成立實(shí)施、資金雙平臺(tái)公司，平臺(tái)公司作為項(xiàng)目的實(shí)施主體，承擔(dān)項(xiàng)目發(fā)展戰(zhàn)略制定、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)、項(xiàng)目招商引資運(yùn)營(yíng)等全過(guò)程的實(shí)施與管控;針對(duì)社區(qū)建設(shè)過(guò)程中的不同板塊的業(yè)務(wù)，平臺(tái)公司將根據(jù)需要與各專業(yè)公司成立相應(yīng)項(xiàng)目公司;同時(shí)，中建城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展有限公司將與各資金方共同注冊(cè)成立基金公司，項(xiàng)目資金將通過(guò)基金公司直接進(jìn)入項(xiàng)目公司。

資金收益。一是明確規(guī)定了資金投入與收益分配機(jī)制。在黃河鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目中，社會(huì)資本不是通過(guò)與政府合作的平臺(tái)直接進(jìn)入項(xiàng)目，而是以直接股權(quán)投資進(jìn)入項(xiàng)目，所以政府并不需要抵押擔(dān)保。項(xiàng)目資金由中建牽頭的正大、農(nóng)行等各方資金組成;政府只是以認(rèn)繳的方式占有實(shí)施平臺(tái)公司的10%的股權(quán)，并獲取固定收益。二是項(xiàng)目盈利主要保障?！稇?zhàn)略合作框架協(xié)議》明確濟(jì)南市關(guān)于對(duì)增減掛鉤指標(biāo)交易的保底價(jià)格為30萬(wàn)元/畝。三是項(xiàng)目主要支出。項(xiàng)目公司按照1.8萬(wàn)元/畝的費(fèi)用，支付給當(dāng)?shù)卣?，由政府?fù)責(zé)進(jìn)行拆遷補(bǔ)償、土地復(fù)墾等工作。社區(qū)建設(shè)費(fèi)用是通過(guò)節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)交易費(fèi)平衡;社區(qū)配套設(shè)施投資、產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資均通過(guò)運(yùn)營(yíng)收入來(lái)平衡。

激勵(lì)監(jiān)管。一是誠(chéng)信共建機(jī)制。政府部門(mén)、合作企業(yè)與銀行分別建立多部門(mén)、多層面的聯(lián)合團(tuán)隊(duì)。各方制定主辦部門(mén)和聯(lián)系人，具體負(fù)責(zé)三方合作溝通、聯(lián)系和信息共享等工作。二是企業(yè)激勵(lì)機(jī)制。在黃河鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目中，中建城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展有限公司獲得舊村復(fù)墾產(chǎn)生的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)約1萬(wàn)畝、新建社區(qū)的物業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)以及復(fù)墾耕地的優(yōu)先承租權(quán)等。項(xiàng)目驗(yàn)收后，中建集團(tuán)獲得全部土地增減掛鉤調(diào)劑補(bǔ)償費(fèi)，或有權(quán)依法選擇復(fù)墾后的節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)自用或通過(guò)交易實(shí)現(xiàn)投資及收益回收。三是政府協(xié)調(diào)監(jiān)管。黃河鎮(zhèn)政府有參與工程建設(shè)過(guò)程質(zhì)量監(jiān)督的權(quán)力，對(duì)于工程質(zhì)量問(wèn)題有提出建議的權(quán)力。對(duì)于群眾提出的問(wèn)題和意見(jiàn)，由黃河鎮(zhèn)政府匯總后連同建議一并提交中建集團(tuán)，通過(guò)雙方協(xié)商，將合理的意見(jiàn)和建議予以采納解決。如遇工程質(zhì)量疑問(wèn)，可邀請(qǐng)當(dāng)?shù)刈〗ㄎ|(zhì)監(jiān)站作為第三方，共同對(duì)質(zhì)疑項(xiàng)目進(jìn)行檢查，當(dāng)?shù)刈〗ú块T(mén)從設(shè)計(jì)方案開(kāi)始進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管。四是明確安置補(bǔ)償。安置房每戶在不超出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情況下，不需要補(bǔ)繳費(fèi)用;超出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的部分，按照相應(yīng)價(jià)格進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)。

規(guī)劃設(shè)計(jì)。通過(guò)多層面實(shí)地調(diào)研生產(chǎn)現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、組織領(lǐng)導(dǎo)、群眾意愿等情況，確定了“整鎮(zhèn)推進(jìn)、兩區(qū)同建”的項(xiàng)目建設(shè)思路。社區(qū)設(shè)計(jì)過(guò)程中按照“田園城市”模式的規(guī)劃及建設(shè)要求，按照綠色建筑、新型農(nóng)村社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化施工建設(shè)，完善社區(qū)供氣供暖、環(huán)境整治、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)、商業(yè)購(gòu)物等設(shè)施及功能。在安置房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、戶型、面積的確定方面，采取逐一入戶摸底的方式，多方征求當(dāng)?shù)剞r(nóng)民意見(jiàn)，并簽訂入戶摸底協(xié)議，充分保證農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。

產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌。項(xiàng)目區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃主要?jiǎng)澐譃楝F(xiàn)代(設(shè)施)農(nóng)業(yè)、社區(qū)新能源、環(huán)境整治、文化旅游、社區(qū)醫(yī)療大數(shù)據(jù)5個(gè)板塊。依托中建集團(tuán)自身的資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)與正大農(nóng)業(yè)、聯(lián)想農(nóng)業(yè)、中國(guó)農(nóng)科院、山東?？ā⑸綎|高美等各大企業(yè)合作，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，形成立體化產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，逐步形成高附加值、高技術(shù)含量、充分工業(yè)化、品牌化的新興產(chǎn)業(yè)。

項(xiàng)目實(shí)施的意義

開(kāi)辟了增減掛鉤工作資金籌措新模式。該項(xiàng)目總投資約30億元，如果僅靠財(cái)政投入或農(nóng)民自籌資金，根本無(wú)法滿足巨量投入，也無(wú)法實(shí)施。利用增減掛鉤政策、采用PPP模式，與中建集團(tuán)合作，保證了項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中資金充足。此外，中建集團(tuán)作為央企，為適應(yīng)新常態(tài)下企業(yè)發(fā)展，也迫切需要轉(zhuǎn)型，雙方的需求促成了目前的合作，一定程度上破解了過(guò)去單一依靠政府財(cái)政維持的局面，也方便了社會(huì)資本的自由運(yùn)作，為增減掛鉤工作開(kāi)展探索了新的模式。

探索解決貧困的新道路。新型社區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、輕型工業(yè)區(qū)和特色文化旅游區(qū)的建設(shè)，使黃河鎮(zhèn)村民的生活從原來(lái)的破舊平房到各種配套設(shè)施齊全的新社區(qū)。土地復(fù)墾成片，不僅增加了耕地?cái)?shù)量、與原有耕地相連，形成10萬(wàn)多畝整齊集中的耕地，更有利于集約化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，在吸引了正大農(nóng)業(yè)等集團(tuán)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的同時(shí)，也促進(jìn)了新能源、文化旅游等產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸。這既保證了基礎(chǔ)土地收入，農(nóng)民也借此轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人就地就業(yè)，推動(dòng)了當(dāng)?shù)孛撠氈赂弧?/p>

開(kāi)創(chuàng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)新模板。黃河鎮(zhèn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，打破了部分地區(qū)單純的“合村并居”，按照中建集團(tuán)“綠色建筑”標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，配套各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，完成農(nóng)村硬化、亮化、綠化、凈化、美化和改污、改水、改廁等村莊環(huán)境治理工作，從根本上實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)要求。此外，住宅樓頂還全部設(shè)計(jì)為分布式光伏發(fā)電，部分住宅探索了“產(chǎn)業(yè)化住宅”，社區(qū)既結(jié)合城市社區(qū)的優(yōu)良配套，又保留了獨(dú)特的田園風(fēng)光，引領(lǐng)了濟(jì)南市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的新方向。

保障了群眾的新需求。規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，充分尊重群眾意見(jiàn)建議，充分考慮農(nóng)村特點(diǎn)和地域特色。土地流轉(zhuǎn)后，土地的所有權(quán)仍歸集體組織所有，土地承包年限也沒(méi)有發(fā)生改變。導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)后，農(nóng)民可以優(yōu)先錄用務(wù)工，從身份上由傳統(tǒng)的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)民+產(chǎn)業(yè)工人”;從收入上來(lái)講，通過(guò)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，收入由原來(lái)單一的農(nóng)業(yè)收入，轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴恋亓鬓D(zhuǎn)收入+產(chǎn)業(yè)工人工資+企業(yè)利潤(rùn)分紅”的多元構(gòu)成，且有了較大幅度的提高。

項(xiàng)目實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與思考

選擇合適的社會(huì)資金參與PPP模式。運(yùn)用PPP模式推動(dòng)土地綜合整治，不僅僅是簡(jiǎn)單的獲取資金、上馬項(xiàng)目，而是要充分發(fā)揮合作團(tuán)隊(duì)先進(jìn)的管理理念、資金運(yùn)作模式，進(jìn)一步減少運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。如果沒(méi)有相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)能力，或者社會(huì)資本是僅以盈利為目的，勢(shì)必引發(fā)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理、風(fēng)險(xiǎn)防控、收支預(yù)算、收益分配等各個(gè)環(huán)節(jié)的多方面問(wèn)題。因此，合作團(tuán)隊(duì)要擁有強(qiáng)大的資金實(shí)力和較高的管理水平，確保其不是追求短期、超額利潤(rùn)而是注重長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)。

注重協(xié)調(diào)分工、明確責(zé)任、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本的投資數(shù)額大、回報(bào)周期長(zhǎng)，對(duì)政府、對(duì)企業(yè)都存在一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。要深入研究各方面的可行性，試點(diǎn)推動(dòng)、分步進(jìn)行。就運(yùn)用PPP 模式推動(dòng)土地綜合整治項(xiàng)目而言，招商引資需要社會(huì)企業(yè)牽頭運(yùn)作，保障群眾合法權(quán)益則需要政府部門(mén)把握規(guī)范，通過(guò)政企合作、公私合營(yíng)，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合。因此有必要通過(guò)簽署協(xié)議或合同，擺正政府和企業(yè)在PPP模式中的位置，明確政府、企業(yè)、銀行的工作職責(zé)和部門(mén)分工，以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配的原則。

因地制宜的選擇產(chǎn)業(yè)模式。運(yùn)用PPP模式推動(dòng)土地綜合整治對(duì)于緩解資金難題、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、助推區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要的借鑒意義，但是本項(xiàng)目區(qū)處于城鄉(xiāng)結(jié)合部，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)收益能夠滿足本地社區(qū)建設(shè)、拆舊復(fù)墾等各項(xiàng)資金需求。因此，地域及政策的特殊性決定了運(yùn)作模式的特殊性。不同的地域、不同的發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)政策是否使用，產(chǎn)業(yè)融合是否合理等，要從實(shí)際出發(fā)，因地適宜的選擇產(chǎn)業(yè)模式。

充分尊重群眾意愿，保障群眾合法權(quán)益。要充分做好前期宣傳動(dòng)員工作，讓群眾真正了解、支持項(xiàng)目建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)群眾自覺(jué)參與增減掛鉤工作的積極性和主動(dòng)性，營(yíng)造良好的工作氛圍。深入做好群眾工作，在確保有95%以上村民簽字同意后，開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)。要推動(dòng)組建村民代表工作組，參與項(xiàng)目的安置補(bǔ)償、拆舊建新、施工招投標(biāo)、收益分配等全過(guò)程，通過(guò)群眾監(jiān)督，進(jìn)一步防止違法違規(guī)行為，真正讓群眾享受到增減掛鉤工作帶來(lái)的實(shí)惠。

進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)政策研究。以PPP模式進(jìn)行土地綜合整治，具有探索性和開(kāi)拓性，部分工作沒(méi)有相應(yīng)的對(duì)口政策作為參考，增加了社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，特別是經(jīng)濟(jì)下行壓力下，土地指標(biāo)需求不大，指標(biāo)交易渠道及對(duì)象不明確，對(duì)于社會(huì)投資回收存在風(fēng)險(xiǎn)。因此，探索PPP模式要基于在法律法規(guī)范圍內(nèi)，經(jīng)充分論證后開(kāi)展，避免陷入新一輪的地方政府債務(wù)危機(jī)。

來(lái)源：《中國(guó)土地》

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