素材來源于城市管理與科技雜志2022年第2期（14-17頁）作者簡介：本刊編委 清華大學環(huán)境學院教授 劉建國
2017年以來，全國各城市遵循“以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜”的原則，著眼“加強科學管理、形成長效機制、推動習慣養(yǎng)成”的目標，全面推進生活垃圾分類工作，在法治建設、設施建設、制度建設、文化建設等方面取得了歷史性進步，形成了各具特色的垃圾分類模式，為深入推進垃圾分類積累了經驗。但在垃圾分類步入深水區(qū)后，如何進一步鞏固和提升分類成效面臨巨大挑戰(zhàn)。系統(tǒng)總結垃圾分類階段性成果，客觀分析垃圾分類工作中存在的問題，明確下一步重點努力方向，對于推動生活垃圾分類治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。
（一）重要地位日益凸顯
2016年以來，習近平總書記多次就垃圾分類做出重要指示批示，強調“普遍推行垃圾分類制度”。黨的十九大報告提出“加強固體廢棄物和垃圾處置”，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出“普遍實行垃圾分類和資源化利用制度”，《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》提出“因地制宜推行垃圾分類制度”?！笆奈濉币?guī)劃綱要明確“要建成全鏈條的生活垃圾分類處理系統(tǒng)”，《2030年前碳達峰行動方案》指出要“扎實推進生活垃圾分類，加快建立覆蓋全社會的生活垃圾收運處置體系，全面實現(xiàn)分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理”。垃圾分類這一“關鍵小事”的意義已大大超越垃圾處理與廢物資源化本身，成為了我國生態(tài)文明建設的重要內容、基層社會治理的重要抓手和社會文明促進的重要載體。
（二）法治基礎不斷夯實
2020年9月1日，新修訂實施的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》提出：“國家推行生活垃圾分類制度”，并明確“生活垃圾分類堅持政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜、簡便易行的原則”，為普遍推行垃圾分類制度提供了堅實的法制保障。北京、上海等46個垃圾分類重點城市全部出臺了地方性法規(guī)或規(guī)章及配套政策文件，從國家、重點城市和部分省份層面上，垃圾分類已經實現(xiàn)有法可依、有規(guī)可循。2021年，全國人大常委會開展固體廢物污染環(huán)境防治法執(zhí)法檢查，將垃圾分類制度落實情況作為執(zhí)法檢查的重點之一，對相關法規(guī)、標準、政策、制度等出臺和完善、對相關政府部門形成工作合力、對各類責任主體履行責任、對垃圾分類處理能力提升和結構優(yōu)化起到了顯著促進作用。
（三）覆蓋范圍逐步擴大
2017年3月，國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《生活垃圾分類制度實施方案》，確定在全國46個重點城市的城區(qū)范圍內試行生活垃圾強制分類。2019年6月，住房和城鄉(xiāng)建設部等部門發(fā)布《關于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》，將垃圾分類制度覆蓋范圍擴大到全國地級及以上城市。2020年9月，中央深改委審議通過《關于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》，明確到2025年全國地級及以上城市因地制宜基本建立生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理系統(tǒng)，居民普遍形成生活垃圾分類習慣。2021年5月，國家發(fā)展和改革委員會與住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設施發(fā)展規(guī)劃》，明確到2025年全國城市生活垃圾分類收運能力達到70萬噸/日左右，資源化利用率達到60%左右。2021年12月，中辦國辦印發(fā)《農村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，提出全面提升農村生活垃圾治理水平，到2025年有條件的村莊實現(xiàn)生活垃圾分類與源頭減量，有序開展農村生活垃圾分類與資源化利用示范縣創(chuàng)建。
（四）分類成效初步顯現(xiàn)
截至2020年年底，46個重點城市基本建成分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的生活垃圾管理系統(tǒng)，覆蓋16.8萬個居民小區(qū)、8300萬戶居民，居民小區(qū)覆蓋率94.6%；分類運輸體系基本建成，配備1萬多輛廚余垃圾運輸車，“混裝混運”“先分后混”現(xiàn)象基本杜絕；生活垃圾全部實現(xiàn)無害化處理，廚余垃圾處理能力從2019年年底的3.5萬噸/日提升到7.1萬噸/日，可回收物規(guī)范化回收利用水平顯著提升，生活垃圾回收利用率從2019年年底的29.1%提升到36.2%，超過35%的預期目標。46個重點城市大力推動垃圾分類，也有效帶動了全國生活垃圾處理能力持續(xù)提升，結構持續(xù)優(yōu)化：2020年全國城市生活垃圾清運量2.35億噸，無害化處理率達99.7%，其中焚燒發(fā)電62.3%，衛(wèi)生填埋33.1%，生化處理等4.6%；農村生活垃圾收運處理的行政村比例達90%以上，2.4萬個非正規(guī)垃圾堆放點得到整治。北京、上海等30多個城市基本實現(xiàn)原生垃圾零填埋。從分類處理系統(tǒng)能力和結構來看，我國城市生活垃圾處理與日本、德國、瑞典等發(fā)達國家的差距迅速縮小，其服務功能正在從環(huán)境衛(wèi)生和環(huán)境質量改善向環(huán)境安全保障與氣候變化應對過渡。
（五）社會共識基本形成
46個試點城市參與生活垃圾分類工作的黨員領導干部總數(shù)達100萬，志愿者達300萬，開展入戶宣傳3000多萬次，開展各類主題宣傳活動、垃圾分類實踐活動累計8.5萬次，形成了良好的社會氛圍。根據(jù)萬科公益基金會和“零點有數(shù)”在北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳等20個樣本城市的專業(yè)調查結果，居民對垃圾分類的信心度明顯上升，超過八成的居民認同生活垃圾減量分類是居民的法定責任和義務，源頭減量與廢舊物品回收利用的意識不斷提高，行為也更加普遍；2018年到2021年，樣本城市有垃圾分類習慣的居民比例持續(xù)增加，且居民對于常見生活垃圾特別是廚余垃圾、有害垃圾的分類行為正確率大大提升；定時定點投放等集約化管理措施得到全國各地居民的普遍支持，國家標準規(guī)定的生活垃圾“四分法”得到普遍認可。
（一）各級政府、相關部門的協(xié)作機制尚不完善
推進生活垃圾分類工作由住建（城市管理）部門牽頭，涉及到發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村、商務、工信、教育等多家部門，在某些環(huán)節(jié)仍然存在責任不清、協(xié)調不足等問題。如，可回收物分類回收需要與商務、供銷合作部門協(xié)調，有害垃圾分類處理需要與生態(tài)環(huán)境部門協(xié)調，農村生活垃圾需要與農業(yè)農村部門協(xié)調，包裝廢物減量等需要與工信、郵政等部門協(xié)調，垃圾收費政策的出臺需要與發(fā)改、物價部門協(xié)調，設施用地選址需要與國土、規(guī)劃部門協(xié)調，宣傳教育工作開展需要與教育、宣傳部門協(xié)調。重點城市在垃圾分類初期，大多采取成立工作推進指揮部、聯(lián)席會議等機制，由主管領導，或組織部門、紀檢部門等牽頭協(xié)調各相關部門職責，采用戰(zhàn)時機制強力推動，較好地解決了部門協(xié)調的問題，但需探索常態(tài)化運作機制。
（二）廚余垃圾資源化利用鏈條尚未打通
廚余垃圾是我國生活垃圾的主要組分和高頻品類，也是分類處理的焦點和難點問題。分類投放環(huán)節(jié)，“破袋”投放在“衛(wèi)生”問題與“環(huán)保”效益孰輕孰重、投放時人工破袋還是處理前機械破袋、可降解塑料袋是否可行、二次分揀是否必要等多重爭議中推行。分類處理環(huán)節(jié)，技術路線尚不明確，處理設施仍存短板，技術鏈條尚未打通。不管是從理論上來講還是從實踐上來看，廚余垃圾分類后只有通過先進的生物處理后得到安全土地利用，實現(xiàn)碳、氮等元素的生態(tài)循環(huán)，與焚燒發(fā)電相比才具有減污降碳協(xié)同增效優(yōu)勢。但是，由于廚余垃圾自身品質相對較低、資源化產物土地利用相關標準的限制及商業(yè)模式的缺乏，目前即使是現(xiàn)代化、規(guī)模化的廚余垃圾生物處理設施，除通過厭氧發(fā)酵回收部分沼氣外，其余絕大部分產物仍然需要進入焚燒廠、填埋場處置或作為污水處理，投入產出嚴重不成比例，設施建設與運行的高昂成本也給政府帶來較大的財政負擔。即使是在政府財政能力相對較好的城市，在廚余垃圾處理方面依然存在能力短板，相當一部分分類后的廚余垃圾經過擠壓脫水預處理后直接進入焚燒廠處置，還有一部分采取小型就地處理，部分設施能耗高、異味大、污染跨介質隱性轉移等問題較為突出。目前，國家層面尚未出臺針對廚余垃圾處理的適用技術目錄和技術政策，各地在選擇廚余垃圾處理技術時存在一定的盲目性，新建的資源化項目難以正常穩(wěn)定運行并產生效益，反過來又影響了廚余垃圾資源化項目的建設進度。
（三）再生資源回收與垃圾分類收運“兩網融合”推進困難
我國垃圾分類處理系統(tǒng)的突出短板并不在廚余垃圾處理方面，而在可回收物（再生資源）回收方面。再生資源回收雖然量大面廣，為生活垃圾減量與資源化利用做出了巨大貢獻，但在前端回收環(huán)節(jié)的技術與管理水平未能與經濟社會的高速發(fā)展保持同步，很大程度上制約了垃圾分類收運與處理系統(tǒng)的技術進步與效益平衡?！吨腥A人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》提出了“加強生活垃圾分類收運體系和再生資源回收體系在規(guī)劃、建設、運營等方面的融合”要求，《關于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》明確提出了“推動再生資源回收利用行業(yè)轉型升級，統(tǒng)籌生活垃圾分類網點和廢舊物品交投網點建設，規(guī)劃建設一批集中分揀中心和集散場地，推進城市生活垃圾中低值可回收物的回收和再生利用”要求。46個重點城市在回收數(shù)據(jù)統(tǒng)計、回收設施規(guī)劃管理方面取得了一定進步，事實上各個城市生活垃圾回收利用率目標的完成也在很大程度上歸功于再生資源回收系統(tǒng)的貢獻，但整體而言，各地廢紙、塑料瓶、易拉罐等高附加值可回收物回收仍然主要依賴“利益驅動”的廢品交易與活躍在垃圾桶站邊的分揀及“拾荒”人員，來源去向游離于監(jiān)管之外，失衡的利益格局短時間內難以打破，“散亂污”問題及安全隱患仍然存在。可回收物分揀加工、集散中轉設施用地缺乏保障，選址建設困難多周期長，企業(yè)大多只能臨時租用場地，從而不肯或不敢投入資金來提升技術與管理水平。廢塑料、廢玻璃、廢織物等低附加值可回收物在沒有政府補貼的情況下難以進入回收體系，即使在政府兜底或財政補貼下進入了回收體系，后端再生產品也缺乏可靠的、有市場競爭力的利用途徑。
（四）垃圾收費制度和生產者責任延伸制度推進遲緩
我國現(xiàn)行法律法規(guī)與規(guī)范性文件中對垃圾收費和生產者責任延伸有原則性、導向性要求，但缺乏可行的實施細則和有力的保障措施。在垃圾分類推進建設中，收費屬于較為敏感的民生話題，而且涉及較多部門職權，在法律沒有提出明確的進度要求、國家沒有出臺具體的實施辦法的情況下，各地對于定額收取、隨水征收、計量征收、超量征收等方式都處于探索階段，需要適時出臺配套的實施辦法與政策文件。同時，生活垃圾收費是地方事權，針對居民源的生活垃圾處理費是行政事業(yè)性收費，針對非居民源的生活垃圾處理費則屬于經營性收費，地方政府出于對營商環(huán)境、居民意見等考慮，推動進展相對緩慢。各地生活垃圾管理相關法規(guī)中都確認了垃圾收費制度，部分城市提出差異化收費、計量收費目標，但實施效果總體未達預期，收繳率普遍偏低。生產者責任延伸制度落實方面，2016年國務院辦公廳印發(fā)的《生產者責任延伸制度推行方案》明確，到2020年生產者責任延伸制度相關政策體系初步形成，產品生態(tài)設計取得重大進展，包括包裝物、電器電子、鉛酸蓄電池、汽車在內的4類重點品種的廢棄產品規(guī)范回收與循環(huán)利用率平均達到40%，但由于未形成全過程管理機制，缺乏強制性制度措施，實際執(zhí)行進度及實施成效遠不如預期，廢棄電子電器產品回收基金補貼虧空嚴重，飲料紙基復合包裝生產者責任延伸制度實施方案在2020年年底才得以發(fā)布。近年來，商品過度包裝，快遞、外賣、電商等包裝廢物大量產生，成為生活垃圾增量的主要組成部分，亟待落實生產者責任延伸制度、押金回收制度等加以規(guī)范和約束。
（五）垃圾分類依然過于依賴行政力量強力推動
垃圾分類既是基層社會治理工作，又是城鄉(xiāng)環(huán)境治理工作，兼具社會性與專業(yè)性、公益性與市場性，必須多元主體共同參與，社會各界協(xié)同投入。經過近兩年的生活垃圾立法推行、宣傳普及、定時定點、桶邊督導和執(zhí)法處罰，大部分居民已經能夠較好地參與垃圾分類工作，但自覺自主遵守分類要求的意識還不強烈，距離習慣養(yǎng)成還有較大差距。大部分城市垃圾分類仍舊依賴黨政“一把手”高度重視下各級政府強有力地推動，行政成本和財政投入較高，邊際效應遞減迅速，可量化的分類成效已基本接近天花板。與此同時，社會組織和志愿者隊伍仍然較為薄弱，獨特的橋梁溝通和催化潤滑作用尚未得到充分發(fā)揮。從上海、北京、廣州、深圳、寧波、蘇州等垃圾分類重點城市推行情況和有關專業(yè)機構的調查結果來看，機關單位、寫字樓、高等學校、高檔社區(qū)的分類狀況反而不如普通居民社區(qū)，“知”“行”割裂的問題值得重視?！袄诸愡M校園”“垃圾分類進機關”“垃圾分類從娃娃抓起”等尚未形成常態(tài)化、系列化推進的制度。
（一）形成部門協(xié)同、上下聯(lián)動的常態(tài)化工作合力
嚴格執(zhí)行《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《關于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》中明確規(guī)定的各相關政府部門職責分工要求，著力解決有害垃圾收運處理、可回收物回收設施用地保障、廚余垃圾資源化產品土地利用等突出難題。充分發(fā)揮省級政府在所轄城市垃圾分類中的統(tǒng)籌作用，建立省、市、區(qū)、街道、社區(qū)之間的責任分擔、壓力傳導與經費分配機制，盡可能將經費向承擔主要責任的基層傾斜，調動基層社區(qū)與街道推動垃圾分類的積極性，形成垃圾分類政府推動、部門協(xié)同、上下聯(lián)動的工作合力。
（二）積極穩(wěn)健有序推進廚余垃圾多元化生物處理
加強廚余垃圾分類的科學管理和科技支撐，動態(tài)調整廚余垃圾分出率在垃圾分類考核中的權重，堅持廚余垃圾適度適量分出，最大限度地避免“先分后混”“先分后燒”，杜絕污染跨介質隱性轉移。結合當?shù)貤l件，充分考慮多種有機廢物協(xié)同處理與資源化產物出路，以分類處理系統(tǒng)綜合績效最優(yōu)為目標，選擇適宜的廚余垃圾處理技術路線，積極穩(wěn)健有序推進廚余垃圾資源化利用。同時，結合已有項目開展廚余垃圾資源化利用環(huán)境績效評估與土地利用的環(huán)境安全性評估，加快涵蓋原料品質、產品質量、污染物排放、產品使用要求等全過程控制，包括農用有機肥、土壤改良、園林綠化、礦山修復等情景的廚余垃圾多元化土地利用環(huán)境風險控制標準及規(guī)范制定，消除廚余垃圾資源化利用的最后一公里“梗阻”。
（三）通過“兩網融合”促進可回收物回收提質升級
將可回收物回收體系建設作為深入推進垃圾分類的重中之重，切實加速推動再生資源回收與垃圾分類收運“兩網融合”，借助于新一代信息化技術提升再生資源回收系統(tǒng)的規(guī)范化管理與現(xiàn)代化運營水平。充分發(fā)揮市場在可回收物回收系統(tǒng)資源配置中的優(yōu)勢，通過積極的政策扶持、財稅激勵、用地保障、標準引導與區(qū)域統(tǒng)籌，提高產業(yè)集聚度、拓展延伸產業(yè)鏈、提升再生產品質量，打通可回收物再生利用產業(yè)鏈條上的“堵點”，消除再生產品銷售與使用的行業(yè)壁壘、區(qū)域壁壘和市場壁壘，形成“垃圾分類-資源再生-產品使用”的良性發(fā)展模式，為我國碳達峰、碳中和目標的實現(xiàn)做出實質性貢獻。
（四）加速推動垃圾收費和生產者責任延伸制度落地實施
生活垃圾收費制度和生產者責任延伸制度是垃圾分類長效機制的標志性組成部分。遵循固體廢物污染環(huán)境防治國際通行的“污染者付費，生產者負責”的基本原則，以及我國相關法律法規(guī)中的要求，借鑒發(fā)達國家先進經驗，在北京市實施非居民廚余垃圾計量收費及其他城市開展多種形式生活垃圾收費實踐的基礎上，加快實施生活垃圾差異化收費制度，促進居民垃圾源頭減量與分類習慣的養(yǎng)成；在飲料紙基復合包裝、鉛蓄電池等產品類廢物生產者責任延伸制度試行基礎上，探索在快遞、外賣、電商、飲料、酒類等包裝廢物產生量巨大的行業(yè)，推行生產者責任延伸制度或押金回收制度，促進包裝廢物源頭減量、循環(huán)使用與回收利用，強化企業(yè)社會責任，減輕政府財政負擔。
（五）著力形成垃圾分類社會協(xié)同多元共治新模式
結合垃圾分類發(fā)展進步的內在邏輯，以及環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在要求，進一步創(chuàng)新垃圾分類科學普及和宣傳教育模式，針對重點人群、重點單位、重點行業(yè)加大宣傳教育力度。培育和吸引社會組織及民間力量積極參與垃圾分類工作，形成政府、居民、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會組織、志愿者隊伍等多元主體共同參與的現(xiàn)代化垃圾分類模式，盡快走出政府大包大攬唱“獨角戲”的傳統(tǒng)模式。通過政府購買服務等方式，促進第三方企業(yè)、環(huán)保公益組織、社會組織等參與垃圾分類宣傳教育及監(jiān)督考核，加強垃圾分類處理全過程信息公開公示和各類處理設施面向公眾開放。
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