編制PPP實(shí)施方案是推進(jìn)具體項(xiàng)目PPP的核心工作，需要組成專業(yè)結(jié)構(gòu)合理且經(jīng)驗(yàn)豐富的工作團(tuán)隊(duì)，分工協(xié)作才足以信任，絕對不是簡單的學(xué)習(xí)和模仿就可以滿足要求。

編制PPP實(shí)施方案，需要注意以下要點(diǎn)：

一是每個(gè)項(xiàng)目的PPP實(shí)施方案都需要量身定制。編制PPP實(shí)施方案不僅需要借鑒國內(nèi)外同類項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，更加需要結(jié)合當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)亍⑻囟?xiàng)目、特定主體的實(shí)際情況。PPP實(shí)施方案涉及很多重要的專業(yè)性工作，諸如確定項(xiàng)目工程邊界條件與所提供的產(chǎn)品與服務(wù)的具體要求、項(xiàng)目全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)識別和量度、評估各類潛在項(xiàng)目參與方的資源與能力進(jìn)而評估其履行具體職能與管控相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的比較優(yōu)勢及相關(guān)成本、進(jìn)行合適的風(fēng)險(xiǎn)分配必要時(shí)還需要引入新的參與方構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)構(gòu)、構(gòu)建項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)(包括治理結(jié)構(gòu)和激勵(lì)機(jī)制等)、明確項(xiàng)目的合同體系(包括PPP合同及其相關(guān)附件，還有其它如股東出資合同、融資合同、工程承包合同、委托運(yùn)營合同、土地利用合同、重要原材料供應(yīng)合同、保險(xiǎn)合同等)構(gòu)成和主要內(nèi)容，還需要明確競爭性程序相關(guān)內(nèi)容，等。

二是項(xiàng)目的邊界條件要特別清晰，項(xiàng)目的規(guī)模要適度。把諸多不同行業(yè)、不同運(yùn)營管理要求的項(xiàng)目打捆成一個(gè)綜合性的PPP大項(xiàng)目，害莫大焉。首先，國內(nèi)確實(shí)缺乏一定數(shù)量的有能力跨不同行業(yè)駕馭大項(xiàng)目全生命周期事務(wù)的合格投資者，導(dǎo)致最終只有施工企業(yè)參與，PPP的核心優(yōu)勢“全生命周期綜合效應(yīng)”難以落實(shí);其次，可能因個(gè)別項(xiàng)目實(shí)施過程中出問題，導(dǎo)致整體PPP合同違約，增加項(xiàng)目實(shí)施和合同管理的難度和不確定性;第三，諸多有創(chuàng)新能力和運(yùn)營管理優(yōu)勢的民營企業(yè)，因難以落實(shí)大項(xiàng)目的融資而無法參與，無法形成有效競爭;第四，個(gè)別項(xiàng)目規(guī)模太大，如果需要財(cái)政付費(fèi)，在10%的上限中占用過高份額，導(dǎo)致無空間實(shí)施其它項(xiàng)目。

三是PPP實(shí)施方案必須與項(xiàng)目前期工作緊密結(jié)合。我們建議，PPP項(xiàng)目的前期工作要做到初步設(shè)計(jì)深度，即達(dá)到初步設(shè)計(jì)待批未批的程度。只是為了給未來的投資者及其成立的項(xiàng)目公司留下優(yōu)化調(diào)整的空間，暫時(shí)并不批復(fù)初步設(shè)計(jì)。相關(guān)前期準(zhǔn)備工作也要盡可能達(dá)到初步設(shè)計(jì)所需要的配套要求。在實(shí)施競爭性選擇程序時(shí)，將政府方準(zhǔn)備的待批初步設(shè)計(jì)資料和有關(guān)前期工作材料一并向潛在投資者開放，作為投資者編制響應(yīng)性文件的技術(shù)基礎(chǔ)，投資者可以根據(jù)自身專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和資源條件進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。當(dāng)前，很多已發(fā)中標(biāo)通知書的所謂PPP落地項(xiàng)目，因?yàn)橥恋?、環(huán)評等前期工作不到位，無法獲得施工許可證，合同無法進(jìn)一步實(shí)施。后果特別嚴(yán)重，教訓(xùn)極為深刻。

四是應(yīng)當(dāng)用好用足公共資源。應(yīng)當(dāng)與有關(guān)政府部門充分溝通，用好用足有關(guān)政策性資源和公共資源，充分挖掘、積聚、整合、培育和實(shí)現(xiàn)各方面的潛在可用公共資源，主要包括政府信用、財(cái)政資源、土地資源和國有資產(chǎn)，為項(xiàng)目構(gòu)建較好的實(shí)施條件。還要取得上級政府部門的政策支持，爭取各種來源的低成本資金支持。

五是要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資基礎(chǔ)上的可融資性。構(gòu)建可預(yù)期、可控制、可持續(xù)的項(xiàng)目收入回報(bào)機(jī)制，是項(xiàng)目融資方案可執(zhí)行性的關(guān)鍵。由此，在編制方案時(shí)，需要及時(shí)與相關(guān)金融機(jī)構(gòu)群體進(jìn)行充分溝通，了解其愿意提供資金的條件，并將這些條件在PPP實(shí)施方案中落實(shí)。對此，《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2016〕1744號)第八條中明確要求“發(fā)揮各類金融機(jī)構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向政府提供規(guī)劃咨詢、融資顧問、財(cái)務(wù)顧問等服務(wù)，提前介入并幫助各地做好PPP項(xiàng)目策劃、融資方案設(shè)計(jì)、融資風(fēng)險(xiǎn)控制、社會(huì)資本引薦等工作，切實(shí)提高PPP項(xiàng)目融資效率”，確實(shí)抓住了關(guān)鍵點(diǎn)。

六是要與符合項(xiàng)目需要的潛在投資者群體進(jìn)行充分溝通。根據(jù)項(xiàng)目的需求和層次，找到與項(xiàng)目條件相匹配的合適的潛在投資者群體。很多綜合條件太好的投資者，本地可能侍候不起，而條件太差的投資者，又滿足不了項(xiàng)目實(shí)施目的的需要。最好能找到5家左右同一個(gè)層次的合適的潛在投資者，并且與它們同步進(jìn)行充分的溝通，就基本合作邊界條件達(dá)成一致，將這些條件在PPP實(shí)施方案中落實(shí)，確保能實(shí)現(xiàn)同一層次的合適投資者之間的有效競爭。千萬不要過分追求投資競爭人的數(shù)量，差異很大的五花八門的投資者參與會(huì)造成混亂，政府方難以控制局面，也增加了各方的無謂成本。

作者簡介

羅桂連,中國水網(wǎng)特約評論員，E20研究院PPP專委會(huì)成員,清華大學(xué)PPP研究中心特聘高級專家，國家發(fā)改委PPP專家?guī)於ㄏ蜓垖＜遥袊Y產(chǎn)證券化研究院PPP專業(yè)委員會(huì)主任委員。清華大學(xué)管理學(xué)博士，倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院訪問學(xué)者,注冊會(huì)計(jì)師。近年在中國保監(jiān)會(huì)資金部工作，推動(dòng)保險(xiǎn)資金投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。2016年度參加中央組織部第16批博士生服務(wù)團(tuán)，在陜西金融控股集團(tuán)掛職總經(jīng)理助理。2000年以來一直在基礎(chǔ)設(shè)施投融資與資產(chǎn)證券化領(lǐng)域從事實(shí)務(wù)、研究和政策制訂工作。在上海城市建設(shè)投資開發(fā)總公司工作期間，組織實(shí)施了上海老港生活垃圾填埋場國際招商、上海浦東自來水公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓等標(biāo)桿性項(xiàng)目。作為牽頭咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，帶領(lǐng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)為西寧市、寶雞市等地方政府提供項(xiàng)目融資全流程咨詢服務(wù)。近年主譯了《基礎(chǔ)設(shè)施投資策略、項(xiàng)目融資與PPP》、《不上班也能月領(lǐng)萬元：盡早準(zhǔn)備實(shí)現(xiàn)完美退休計(jì)劃》、《投資者的心靈修煉》、《聰明的REITs投資者》，擔(dān)任《PPP與資產(chǎn)證券化》的副主編，還參加《資產(chǎn)證券化操作手冊》(第二版)、《REITs投資指南》等多本暢銷專業(yè)著作的編譯工作。近期在《中國金融》、《財(cái)經(jīng)》、《中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》、《上海證券報(bào)》、《當(dāng)代金融家》的主流財(cái)經(jīng)媒體發(fā)表一系列關(guān)于PPP、資產(chǎn)證券化、融資平臺(tái)等方面的文章。

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