來源：固廢觀察 作者：張益

在很多人眼中，污染土壤修復是環(huán)保行業(yè)的一塊“大蛋糕”。但事實上，污染土壤修復工程耗時耗力又耗資，有一種說法是中國改革開放30多年積累的財富全部用于污染土壤修復都不夠。因此，單一依賴政府財力支出肯定是不可持續(xù)的，若要享用好這塊“大蛋糕”，全面打開污染土壤修復市場，解決資金來源的創(chuàng)新商業(yè)模式必不可少。

現(xiàn)狀：資金依賴財政

我國現(xiàn)階段污染土壤修復的商業(yè)模式主要有兩種：一是“先出讓，再修復”模式，修復經(jīng)費由土地開發(fā)商承擔。目前采用這一模式的項目較少，其主要弊病在于無法約束土地開發(fā)商、防止其將土壤修復資金挪作他用，二是“先修復，再出讓”模式，修復資金來源于財政撥款和銀行貸款。土地儲備中心將從搬遷企業(yè)收購的土地，在進行調查、評估、修復并通過驗收后再進入土地流轉市場。我國目前大部分污染土壤修復項目采用這種商業(yè)模式。

從當前我國土壤修復項目所采用的商業(yè)模式可以看出，修復資金大多數(shù)來源于政府，相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，政府承擔的修復資金所占比例達四分之三。資金來源過度依賴政府，特別是中央財政，沒有穩(wěn)定的支付體系，就難以形成合理的盈利模式，這在很大程度上制約著我國土壤修復產業(yè)的健康發(fā)展。

根據(jù)《全國土壤環(huán)境保護十二五規(guī)劃》，在"十二五"期間，中央財政計劃撥款300億元用于全國污染土壤修復,按常理應可帶動上千億元的地方配套資金投入，但在目前政策法規(guī)和商業(yè)模式尚不十分明朗的情況下，地方政府對資金投入的積極性不高，很多地方政府都是在用“真污染場地、假配套承諾”來套取中央財政投入，各地實際投入的配套資金遠遠低于市場預期。

環(huán)保部南京環(huán)科所研究員林玉鎖認為，場地修復將使原來的老工業(yè)區(qū)升級改善，并帶來巨大經(jīng)濟效益和社會效益。因而場地修復不該只關注修復一噸土花費多少錢，而應從更廣義的經(jīng)濟學角度考慮，“這筆賬應由政府與企業(yè)共同來算”。

期待：商業(yè)模式創(chuàng)新

目前企業(yè)參與土壤修復項目的操作模式主要有兩種：一是方案設計與工程實施分離的模式，即先由專業(yè)單位進行調查評估與修復方案設計，再由專業(yè)公司負責修復工程的實施；二是工程總承包（EPC）模式，即由專業(yè)單位提供從前期調查評估到后期修復工程實施的整體服務。

但是上述兩種模式均以工程技術服務為核心，無法有效保證土壤修復的效果與效率，特別是無法解決資金投入不足等問題。由于各種原因，采用績效合同服務的“環(huán)境污染第三方治理”模式，以及具有較好融資效果的BOT、PPP等模式，目前在污染土壤修復領域還沒有得以推廣。

“環(huán)境污染第三方治理”模式。是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托專業(yè)公司進行污染治理的新模式，是推進污染土壤修復專業(yè)化和產業(yè)化的重要途徑。今后，政府將鼓勵在污染土壤修復領域采用環(huán)境績效合同服務等方式引入第三方專業(yè)公司進行整體設計、綜合治理。

BOT模式即“建設-經(jīng)營-轉讓”模式。BOT模式解決了資金來源的難題，以未來收益作保，便于項目融資，土壤修復成本在政府與企業(yè)之間分攤。土壤修復企業(yè)可以從項目運營中獲得盈利，積極性將大大提高。但是由于項目運行經(jīng)營時間較長，可能面臨各種風險，也增加了項目運作資金需求量，對土壤修復企業(yè)的風險控制和融資能力提出了更高的要求。

PPP模式即“政府-企業(yè)-合作”模式。這種融資形式的實質是政府通過給予企業(yè)長期的特許經(jīng)營權和收益權來換取基礎設施建設的投資，以解決政府的財政困境。將新型的政企合作PPP模式應用于土壤修復領域，可以發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，共同承擔項目投資、實施責任和融資風險，在政府和企業(yè)間進行最合理的風險分配。

政府作為主要責任主體，應該從政策法規(guī)的完善入手，推動PPP等融資效果更好的商業(yè)模式在土壤修復領域的應用，以解決土壤修復領域面臨的融資、治理效果及效率等核心問題。

建議：設立政府基金

我國需要政府出資修復的污染土壤數(shù)量巨大。首先，對于歷史遺留下來的土壤污染問題，尤其是已關停的企業(yè)造成的污染后果，難以用傳統(tǒng)的“誰污染，誰治理”的原則去追究責任人。其次，大面積的農田土壤污染修復費用極高，由于缺乏具體的責任人，修復工程幾乎無法推動。再次，土壤污染可能引起突發(fā)性公共事件，需要政府有足夠的資金，以保障在突發(fā)事件中所需要進行的評估、修復、賠償?shù)裙ぷ髂軌蝽樌M行。解決資金投入問題，是土壤修復領域面臨的迫切問題。因此設立土壤修復專項基金具有必要性。

目前污染土壤修復的基金模式已成為行業(yè)討論較多的話題之一，根據(jù)土壤修復資金來源的國際經(jīng)驗，這種模式在美國已經(jīng)得到了廣泛的應用。根據(jù)目前的形勢，隨著電子廢物處理基金、礦山治理基金等專項基金政策的不斷推出，我國環(huán)境治理基金文化已經(jīng)形成，因此推行土壤修復專項基金政策具有可能性。

在專項基金的設立上，建議由國家相關部門牽頭，借鑒美國政府性信托基金運作模式，盡快建立以“誰污染、誰付費”和“誰投資，誰受益”為原則的多責任、多目標的投融資體系，確定合適的基金規(guī)模和資金來源（建議由財政資金和生產石油、化學品的原料稅、環(huán)境稅等組成），用于解決歷史遺留和無法確認責任主體的污染土壤修復問題。

借鑒：美國成功經(jīng)驗

1980年，美國國會通過了《環(huán)境應對、賠償和責任綜合法》，在法律中明確成立超級基金（Super Found），其主要經(jīng)費來源于國內生產石油和進口石油產品稅、化學品原料稅及環(huán)境稅。上述稅收全部進入超級基金的托管基金，然后按每年的實際需要進行撥款。其他來源包括常規(guī)撥款、從污染責任者追討的修復和管理費用、罰款、利息及其他投資收入等。

在超級基金的適用范圍方面，為了利用有限的資金使更多的受污染土地得到治理，美國政府建立了《國家優(yōu)先治理污染現(xiàn)場順序名單》制度，超級基金只支持被列入名單的污染土地。按照法律規(guī)定，聯(lián)邦土地登記處推薦待評估的污染場址名單，環(huán)保局或有資質機構對污染場址進行初步環(huán)境評估，在此基礎上確定名單內各污染場址的治理順序。根據(jù)法案的相關規(guī)定，只有當責任主體不能確定，或無力或拒絕承擔相關費用時，才可用超級基金來支付修復費用。

據(jù)統(tǒng)計，自1983-2008年，超級基金項目共清理污染土壤、廢物和沉積物1億多立方米，治理垃圾滲濾液、地下水、地表水約12.9億立方米。截至2012年7月26日，美國共有1664個污染場地列入國家優(yōu)先名單，其中360個污染場地已清理完畢，1304個污染場地仍留在國家優(yōu)先名單內。為推動技術進步，EPA設立了“超級基金創(chuàng)新技術評價”標志和場地清理技術交流平臺，鼓勵企業(yè)與科研單位的技術創(chuàng)新。

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