來(lái)源：固廢觀察 作者：張益
近幾年，我國(guó)在污染土壤修復(fù)領(lǐng)域先后出臺(tái)了一系列相關(guān)政策、法規(guī)等規(guī)范性文件，在完善政策法規(guī)、建立管理體制、明確責(zé)任主體等方面取得了可喜的進(jìn)展，但仍存在較多需要進(jìn)一步完善的地方。
立法步伐：逐漸加快
總結(jié)相關(guān)政策法規(guī)的發(fā)布?xì)v程，我國(guó)土壤污染防治的立法工作主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：
第一階段（2002-2007年）：開(kāi)始涉及土壤環(huán)境保護(hù)階段。包括發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過(guò)程中環(huán)境污染防治工作的通知》，修訂《中華人民共和國(guó)土地管理法》等。
第二階段（2008-2012年）：逐步重視土壤污染問(wèn)題階段。相繼發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)重金屬污染防治工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》、《土地復(fù)墾條例》、《湘江流域重金屬污染治理實(shí)施方案》、《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)利用環(huán)境安全的通知》等政策法規(guī)。
第三階段（2013年以來(lái)）：加快土壤修復(fù)立法步伐階段。2013年1月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》，6月環(huán)保部發(fā)布《中國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)政策》；2014年4月通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》修訂案增加了土壤修復(fù)的內(nèi)容，5月環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)關(guān)停、搬遷及原址場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中污染防治工作的通知》，11月環(huán)保部發(fā)布《工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查評(píng)估及修復(fù)工作指南（試行）》。
據(jù)報(bào)道，《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（“土十條”）已經(jīng)環(huán)保部常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)，有望在2015年上半年出臺(tái)；《土壤污染防治法》被列為全國(guó)人大第一類立法計(jì)劃項(xiàng)目，預(yù)計(jì)將在2017年前后出臺(tái)。由此，我國(guó)土壤污染防治的法規(guī)體系有望在“十三五”期間得到完善。
管理體系：初步建立
根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)，土壤污染防治管理體制包括國(guó)家和地方兩個(gè)層面，兩個(gè)層面的管理體系基本類同。不管是在國(guó)家立法層面上還是地方立法中，涉及土壤污染防治管理的行政都很多。
環(huán)境保護(hù)管理部門：主要負(fù)責(zé)土壤污染源頭預(yù)防、控制和污染防治的監(jiān)督管理；
國(guó)土資源管理部門：主要負(fù)責(zé)土壤改良、監(jiān)測(cè)，以及土地評(píng)級(jí)；
農(nóng)業(yè)行政管理部門：主要負(fù)責(zé)農(nóng)用地土壤改良、監(jiān)測(cè)和安全管理；
經(jīng)濟(jì)信息管理部門：主要負(fù)責(zé)工業(yè)場(chǎng)地污染預(yù)防和整治管理；
建設(shè)行政管理部門：主要負(fù)責(zé)建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)、建設(shè)和管理；
水利行政管理部門：主要負(fù)責(zé)水土流失控制和土壤侵蝕監(jiān)測(cè)；
礦產(chǎn)資源管理部門：主要負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)地的土地規(guī)劃、土壤修復(fù)和土地復(fù)墾；
發(fā)展改革、規(guī)劃、財(cái)政、科技、衛(wèi)生、工商等管理部門：在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)土壤污染防治相關(guān)工作。
兩大問(wèn)題：亟需解決
責(zé)任主體尚不清晰
借鑒國(guó)外對(duì)土壤污染防治的立法經(jīng)驗(yàn)，土壤污染防治可概括為兩種類型，即農(nóng)用地土壤污染防治和工業(yè)用地土壤污染防治。前者的責(zé)任主體為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，后者的責(zé)任主體為造成土壤污染的單位及其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員。但在我國(guó)的法律條款中對(duì)以上主體缺乏明確的定位和有效的約束。比如，《憲法》中規(guī)定了合理利用土地和防治土壤污染的粗放原則，《刑法》中對(duì)一些可能造成土壤污染的行為規(guī)定了相應(yīng)的刑事責(zé)任，但這些條文均存在缺乏可操作性的問(wèn)題，難以具體執(zhí)行。
2014年1月23日的國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》中，強(qiáng)調(diào)了“落實(shí)企業(yè)保護(hù)土壤環(huán)境的主體責(zé)任”，明確了“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的基本原則，為下一步污染責(zé)任體系的建立打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。對(duì)于增量土地，可遵循“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的原則來(lái)明確責(zé)任主體；而對(duì)于存量土地，可參照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則來(lái)設(shè)計(jì)商業(yè)模式。
風(fēng)險(xiǎn)管控存在缺口
從國(guó)內(nèi)外研究進(jìn)展來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)管理已經(jīng)逐漸作為一種政策分析工具和管理手段，廣泛應(yīng)用于解決復(fù)雜、困難的環(huán)境問(wèn)題，特別是在土壤污染防治方面。
2001年原國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布的《國(guó)家環(huán)境科技發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要》中把研究建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度作為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代環(huán)境政策、建立科學(xué)決策的技術(shù)支撐體系的科技工作之一，并開(kāi)展了相關(guān)研究工作。但目前我國(guó)在污染土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)管理的制度建設(shè)方面還存在缺口。如何在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)國(guó)情進(jìn)一步探討土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理制度，仍然是今后環(huán)境保護(hù)工作面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。
立法體系：有待完善
目前我國(guó)關(guān)于土壤污染防治的立法仍不健全，在很多關(guān)鍵問(wèn)題上還有所缺失，這也是造成土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)一直不溫不火的原因之一。未來(lái)應(yīng)該從以下三個(gè)方面，進(jìn)行土壤污染防治法規(guī)體系的完善：
第一，完善法規(guī)體系。盡快出臺(tái)《土壤污染防治法》、《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《土壤污染防治條例》、《污染場(chǎng)地管理?xiàng)l例》和《土壤污染防治技術(shù)政策》，編制《重金屬污染綜合防治“十三五”規(guī)劃》和《全國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》，修訂《中國(guó)人民共和國(guó)土地管理法》等相關(guān)政策法規(guī)。
第二，明確責(zé)任主體。不管是工業(yè)污染場(chǎng)地還是農(nóng)田土壤，當(dāng)前我國(guó)土壤污染防治從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)向上層建筑傳遞的最大呼聲是為項(xiàng)目“尋找埋單人”，由此就產(chǎn)生了認(rèn)定責(zé)任主體和明確管理部門的需求。
第三，健全管控體系。建立健全土壤污染監(jiān)測(cè)防治體系、污染舉報(bào)制度，對(duì)土壤污染過(guò)程進(jìn)行管理和監(jiān)督；從污染源頭控制出發(fā)，減少重金屬對(duì)土壤的污染。加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的管理，從源頭上控制礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)及冶煉過(guò)程對(duì)土壤和水體的重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)。
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